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　　各种形式“驻京办”的大量存在有着深刻的体制、制度背景，尽管“驻京办”的设立既没有法律依据，也没有制度上的规定安排。它的存在是改革不到位的表现，其中也包含了各地方政府之间的博弈。而其最根本的原因在于，我国中央政府与地方政府之间在一些财权、事权、人事权方面缺少规范的界定和合理的配套，还处在选择性分权阶段(即中央政府根据现实的需要和面临的问题，通过制定相应的政策有选择地下放一部分权力给地方)。如果不能对中央与地方关系进行彻底的制度性分权(即根据正式的法律和规范的制度划分中央与地方之间的权限)，“驻京办”很难在短时间内全部撤销，即使撤销也还会有类似机构改头换面出现。

　　“权力收放循环”下的产物

　　自古以来，我国的中央政府与地方政府之间关系一直在集权分权的边际上寻找平衡点，但时而“内重外轻”，时而“外重内轻”，所以导致“天下大势，分久必合，合久必分”的王朝轮替。新中国成立以来，计划经济体制下政治经济一体化，地方政府完全受制于中央政府，几乎看不出地方利益和自主权力的诉求和体现。中央政府虽然也主动尝试了对地方权力的调整，但以20世纪50年代的第一次放权和60、70年代的“收权——放权——再收权”的失败收尾。传统体制下央地关系的两次权力起伏，是中央政府全能统治下的发展布局，既缺乏科学理论的指导，又带有领导人意志的色彩，仍然属于不涉及结构调整的非制度化、非法律化的行政性分权，最终导致一收就死，一放就乱的权力收放循环。在这种体制下，由于物资匮乏，中央与地方信息沟通不畅，各地方政府纷纷派员进驻北京，协调物资调拨，“驻京办”应运而生。其间，1962年4月和1966年12月，虽然国务院两次出台文件要求撤销外地驻京机构，但最后还是存续下来。1978年以后国务院和北京市政府甚至重新发文，欢迎各省市、县政府以及大型企业在北京派驻机构。

　　改革开放以来，我国经历了体制转型初期简单的放权让利到分税制改革后的选择性再分权，但是也存在一些值得进一步思考的问题。改革开放初期权力下放的力度加大，中央向地方和企业双重放权，并扩大了大中城市的管理权限，地方利益诉求随着地方权力和职能的扩大而膨胀，促使地方政府成为地方区域内独立的具有经济发展目标和自我利益诉求的行为主体。

　　在实行分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的60%左右，而地方财政收入只占40%左右，虽然中央财政通过转移支付形式返还地方20%左右的收入，但由于转移支付是事后收入，加重了地方财政资金调度的困难。另一个原因在于地方缺乏必要的税收立法自主权，大部分地方税收立法权如税种的开征、停征、税目增减和税率调整都由中央掌控，而地方只拥有少量的诸如地方税种的实施细则制定权、税率税额在规定幅度之内的调整权以及少数小的税种的开征、停征权，地方收入来源是一些零散的、风险性较大的税收，难以形成独立的地方税源，使得地方政府出现一定程度的财政困难，尤其是基层政府财政紧缺。同时，分税制后，由于各级政府事权的规定不清晰，对于文件中没有明确规定的一些事权如社会保障职责，在政治实际运行过程中被层层下移，导致一些县乡级财政运行起来更加艰难。

　　可以说，政府间的财政关系仍然不是制度化、法制化的。这种行政化的财政关系必然导致中央和地方政府之间的讨价还价和“跑部钱进”的财政寻租活动出现，也给各地“驻京办”施展才能预留了巨大的机动空间。目前这种财权向上集中、事权向下集中的局面，势必导致一些地方政府为寻求更多的资源而设立驻京联络机构，通过各种非正常手段获取一些项目和资金，谁会跑谁就有好处。

　　制度性分权铲除“驻京办”滋生土壤

　　改革开放后的分权改革多少都带有一定的选择性色彩，也可以理解为带有较大的策略性。从“放权让利式的选择性分权”演变到分税制后的“选择性再分权”，这个过程虽然是趋于理性和制度化的，但还不能就将其划入制度化分权模式的范畴。权力的划分是一个利益博弈的复杂互动过程，但从本质上来说，权力的划分既不应该来自于中央政府权力的向下分割，也不应该来自于地方政府权力的向上让渡，而应该来自于宪法和法律的规定。中央政府和地方政府应在法律规定的职权范围内，管理好各自的事务并承担相应的责任，权力的大小要与事务大小相符，财权要与事权相匹配。不论从宪政角度还是管理角度分析，制度性分权必须在宪法和法律上详细规定中央和地方政府的职责范围，非任意一方可以随意改变，这样才能缩小中央和地方利益博弈的空间，为相对稳定，更加理性化的制度性分权创造条件，从根本上铲除“驻京办”滋生的土壤。

　　由于“驻京办”存在的时间较长、数量庞大、层次复杂、涉及面广，人员的安置和资产的处置也不是短时间可以解决的，因此，“驻京办”的撤销也不是一件简单的事情。现阶段，除了国务院出台的管理意见中采取的措施，如分类分批，区别对待;明确责任，加强监管;转变职能，注重服务等之外，作为制度性安排的对策还可以考虑这样几个方面：

　　第一，减少专项资金和配套性转移支付，加大一般性转移支付。专项性转移支付不仅对资金管理得过于详细，而且其划拨大权掌握在少数人乃至个别高层官员之手，本身就为其权力寻租提供了便利。配套性转移支付由于要求地方政府必须自己筹集到一定比例的款项才能接受，在目前地方财政收入受到制度约束和发展不平衡的环境下必然加重有些地方的负担和困难。而一般性转移支付是由地方根据人数、面积、公共服务水平等因素，将需要办理的事情申报预算，由中央批复，相对比较公平。

　　第二，规范中央政府的资源配置权力，完善行政审批制度。目前中央政府的资源配置权力过大，许多部委办局掌握着地方政府所需要的资源及其审批权力，除了财政部和发改委拥有大量的分配资金和项目的权力之外，其他部委办也有类似职权，有的部门几个人甚至掌握几千亿的资金。再加上现有的审批程序繁琐，审批制度有漏洞，由此引发的“跑部钱进”问题必然很多。

　　第三，明确政府间事权结构，统一财权与事权。科学界定中央与地方政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。国际经验表明，事权和财权应该具有统一性，统一的依据就是各级政府自身的地位与职能。要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。

　　第四，在全国人大设立拨款委员会，加强预算管理。在许多发达国家，预算管理的法制化和专业化程度比较高，有专门的机构进行管理监督。如美国参众两院的拨款委员会，澳大利亚的联邦拨款委员会负责审批财政部转移支付的申请，监督资金的流向和使用情况，这样可以有效消除暗箱操作存在的空间。

　　最后，应该相信，随着市场经济体制的不断完善，特别是随着财政预算管理、转移支付制度和行政审批制度改革的不断深化，真正实现了中央与地方关系从选择性分权向制度化分权的转变，“驻京办”这种特定时期的产物最终会消失。

　　(作者为山东大学地方政府管理研究所所长、教授、博导)

责任编辑：春华