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　　摘要：目前，协商民主已经在我国乡村治理中得到广泛的运用与实践，它为乡村治理带来了一系列深刻的变革和启示，但也存在一些不容回避的问题。

　　自改革开放以来，伴随着我国社会阶层的不断分化和社会主体的多元化发展，不同主体间价值观的分歧和利益的冲突已经成为社会关注的焦点之一。特别是在广袤的中国乡村地区，如何在多元利益间达成妥协与平衡从而促进农村地区的稳定和发展，这始终是中国乡村治理所必须面对和解决的一个主要问题。而20世纪80年代以后在西方政治学界兴起的协商民主理论（deliberativedemocracy）试图通过理性的社会交往模式来应对社会多元化的现实，它很大程度上契合了我国乡村治理中对探寻有效的政府与公民互动机制的要求。因此，自20世纪末协商民主被引介入我国以后，其迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。

　　作为一种新型的“民主的话语模式”，协商民主是指自由、平等的公民在公共治理过程中，通过对话、交流、讨论等公共协商程序，自由地表达意见并倾听不同的观点从而做出合理的选择。协商民主理论无疑是过去的近30年时间里西方政治思想发展中最令人瞩目的成果之一。但是，当协商民主被移植入中国乡村治理后，这种协商治理模式能够在何种程度上解决中国乡村治理中的诸多问题却不是一个不证自明的论题。因此，我们不得不思考：协商民主与中国乡村治理的结合的理论和实践意义如何，还存在哪些问题？协商民主究竟能够给中国乡村治理的发展路径带来怎样的启示呢？

　　一、当前中国乡村协商式治理实践

　　( 一)中国乡村治理中协商民主的实践模式。毋庸置疑的是，自改革开放以来，中国民主政治的发展确已显现出协商民主的某些特征和趋势,中国存在协商民主的适用性条件。[1](p40)特别是近年来，在理论工作者给予协商民主以大量关注的同时，众多基层实践者亦表达出对协商民主的浓厚兴趣。因此，在学者的推动与政府创新冲动的合力作用下，以协商民主为载体的乡村协商治理实践活动能够在众多的乡村地区中迅速铺开。依据在协商民主实践中公民参与方式的不同以及这种参与活动所具有的不同功能，当前乡村治理中的协商民主实践大体可以分为咨议质询式、民意测验式和民主审议式三种模式。

　　1. 咨议质询式模式。

　　咨议质询式的协商民主实践模式主要指那些以公民自愿和自由参与为主要参与形式、以公民与乡村权威机构间的自由意见交流为主要协商机制的创新实践活动。目前，这种咨议质询式的具体协商活动主要有村民访谈日活动、咨询会、官民网络对话、“民主日”活动、民主听证会、民主论坛、民情沟通日活动以及部分地区的民主恳谈会等等，同时，一些乡村地区注重创造性地发挥基金会、共青团、妇联、商会、行业协会等社会群众团体在乡村公共事务协商式治理中的积极作用，把它们培育成为国家与社会之间信息交流的重要联系纽带。由于这些实践活动多为体制边缘性的创新形式，其主要承担着咨询、议论、质疑以及询问等信息交流功能，因而这种实践模式体现出形式上的多样性和效力上的不确定性两个主要特征。总的说来，在我国乡村治理中，这是一种最为普遍的协商民主实践方式，其具体的协商活动程序、参与者的选择、协商内容的确定等在各地都不尽相同。

　　2. 民意测验式模式。

　　在协商民主中，如何最大限度地消除各类外界因素的干扰作用，确保参与者的平等性、公正性和代表性从而获取最为真实的民意，这是学界所关注的重点问题之一。为此，有学者借鉴美国学者Fishkin所提出的“协商民意测验”模式，在我国乡村治理中开展了民意测验式协商民主实践活动，其中尤以温岭市泽国镇自2005年以来开展的参与式重大公共事务决策的协商民主恳谈为代表。这种实践模式的最主要特征为民意代表选择方式的科学性，即所有民意代表全部由按一定比例随机抽样产生，并对协商程序进行精细化安排———两个回合的小组和大会讨论———以寻求更真实的民意表达。在小组讨论中，采用中立的主持人制度，同时在调查问卷的基础上引入定量科学统计方法。但是，由于需要支付给参与者以一定的经济补偿，故协商民意测验方法的花费可能会较大；另外，两次民意调查问卷的制作和分析需要一定的专业人士的参与，以保证可靠、中立和科学。[2]

　　3. 民主审议式模式。

　　在一些乡村地区中，为了强化协商民主实践的政治功效和对既有乡村政治体制进行协商式改进，许多游离于体制外的协商民主形式被正式引入到现行乡村政治体制内，与村民大会（或村民代表大会）和乡镇人民代表大会等相结合，从而进入乡村体制内部并具有了正式审议政府工作或村委会工作的功能，为此笔者将其称为“民主审议式模式”。目前采用这种模式的主要有温岭的部分乡镇将民主恳谈与乡镇人大的财政预算审查相结合的人大预算审查改革、台州市玉环县的村级民主评议会、浙江武义县的村务监督委员会，等等。与前两种模式相比，在民主审议式模式中，公民参与明显更加制度化、程序化和规范化，公民协商讨论也有了更深刻的现实影响力和更广阔的发展空间。

　　（二）中国乡村协商民主实践的特点及意义。

　　1. 当前乡村协商民主实践的主要特点。纵观当前我国乡村治理中的协商民主实践模式，可以发现其主要表现出以下一些特征：协商主体的广泛包容性。在中国乡村治理中，协商民主实践的最初目的几乎都是力图改善领导干部与群众之间的隔阂，促进政府与社会的良性互动，因此，就协商主体来说，几乎所有的利益相关者无论性别、年龄和职业，只要有时间和兴趣，都可自由参加进来并有机会发表自己的见解。在上述不同的实践模式中，无论是咨议质询式还是民主审议式协商治理，均没有对参与者做出额外的限制，当地居民均可自愿参与。而在民意测验式模式中，所有的民意代表均以严格随机抽样的方式产生，也有效地保证了协商主体的公正性和广泛包容性。

　　协商功能的实用导向性。当前的中国乡村协商式治理是在一个特定的政治生态背景下产生的，特别是在基层民主选举遭遇各种困境的情形下，后选举时代的乡村如何治理的问题已经成为乡村民主发展的首要问题。因而乡村协商民主实践自其产生之初即着眼于如何应对和处理乡村社会中多元利益主体间的冲突与矛盾，体现出明显的实用导向性特性。基层实践者们冀望利用协商式治理模式，建立公共部门与公民个体间的良好合作关系，有效缓解公共权力运作过程中可能遇到的各种阻力；而另一方面，参与者也普遍关心的是一些与自己利益有着密切联系的事项，比如乡村道路、孩子上学问题、环卫以及治安问题等，而对于那些被视作“政府政绩”工程的建设项目则常常兴趣不大。

　　协商过程的村民主体性。在西方协商民主的发展中，政党或利益集团在政府决策中的协商已经成为一种政治制度或惯例，公民则主要通过参加政党和社会团体，以团体的形式参与对公共事务的讨论与协商。[3](p60)在我国，由于社会组织发展的滞后等原因，乡村协商式治理模式主要体现为普通村民直接参与基层社会事务的协商与决策过程。借助协商式治理这一民主治理新平台，普通村民在乡村公共事务的治理中的主体性作用能够得以体现和发挥出来，对乡村公共事务治理发挥重要的影响作用。随着普通村民对公共事务的参与度、知情度的不断扩大以及参与热情和民主意识的不断增长，他们在乡村公共事务治理中的主体性地位和作用将得到进一步的提升。2.当前中国乡村协商民主实践的意义。

　　当前中国乡村的各种协商民主治理模式通过以村民参与乡村公共事务治理作为乡村民主的核心价值，把具有不同利益诉求的乡村群体之间的平等协商作为实现乡村善治的一个主要方面或环节，这对于促进我国民主政治的发展和实现乡村的良善治理无疑具有重要的理论价值和现实意义。就对协商民主内涵的本土化检视来说，中国民主政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择以协商为价值偏好。[4](p77)而就中国乡村治理实践来说，近些年来，尽管中央出台了大量解决“三农”问题的政策，但无可否认，当前许多地方都存在着农民和基层政府的矛盾冲突，有些甚至演化成严重的群体性事件。乡村协商民主的治理变革实践，通过着力于对乡村公共事务的协商式治理制度创新，较好地激发和提高了农村基层群众的民主参与意识，促进了村民的利益表达和利益实现，在一定程度上有助于减少主观随意性和不必要的猜测误会，从而有效规避传统的违规上访、吵闹、围堵交通等非制度参与形式，促进农村政治的稳定。同时，通过对村级权力的运行机制的调整，疏通村民与政府的沟通渠道，减少政府政策下达到村级单位的阻力，能够较好地拓展和深化村务公开和民主决策、民主管理和民主监督制度，并在此基础上增强乡村公共权力的合法性基础。

　　二、中国乡村协商民主实践的困境

　　近些年来我国乡村治理中的协商民主创新实践彰显了中国基层民主化发展潜力，也为寻求中国乡村的善治道路做出了富有启发意义的探索。但是，作为一个兴起较为晚近的民主理论范式，可以说，协商民主在西方国家中的发展尚存变数，而移植入中国后更会产生本土化问题，其中又特别是协商民主理论是西方国家在其以选举民主为核心的民主体系陷入困境的情况下，对选举民主的一种补充或者补救，而我国在选举民主尚未充分发展的情况下引入协商民主是否具有可行性，能够期望它产生什么样的现实功效？这些问题始终是学界争论的焦点。囿于既有乡村政治的运作逻辑以及复杂的治理环境，在我国乡村协商民主治理的萌芽和不断发展的过程中，仍然存在许多不容忽视的困境与瓶颈。

　　1. 政府主导与公民主体的内在张力。

　　无可置疑的是，当前中国乡村的所有协商民主实践的制度变迁图景都揭示了地方政府在制度设计、实施和推行中的主导地位，这种政府主导型的制度变迁，是中国“强政府、弱社会”的国家社会关系的产物。但也应该看到，政府在协商民主治理中同样具有双刃剑的悖论式作用，其中一个重要的原因就在于，尽管在基层民主政治建设中政府与公民有着共同目标取向，但对于政府来说，仍然有着其他许多需要获取的、有可能与协商民主发展相背离的目标。在这种目标的冲突中，多元主体间的理性协商交往常常成为牺牲品，其结果是很多地方的协商民主实践具有极大的随意性和不确定性，领导人的变更等因素都有可能影响到协商民主的存继和功效，这已成为政府主导下的协商民主改革难以避免的结果。

　　2. 主体的理性不足和政治能力贫困。

　　作为一种对共和主义式民主和自由主义式民主的修正和补充，协商民主的成功实现有着确定的理想条件，其中首要的就是公共协商的质量。公共协商就是交换理性的对话过程，目的是解决那些只有通过人际间协作与合作才能解决的问题情形。[5](p25)因此，协商民主的顺利开展是以普通公民具有充足的理性和较强的协商沟通能力为基础的，而这样的基础在中国的乡村治理中却极为薄弱。这深刻地体现于基层村镇参与式民主的实践当中，由于诸如教育水平、收入差距、信息技术的利用等方面的巨大差异，其结果必然伴随着运用协商政治能力方面的不平等，有些甚至严重阻碍着某些群体有效参与协商过程和平等维护自身需求和利益。主体理性不足和政治能力的贫困已经成为当前制约中国乡村协商民主进一步发挥其功效的主要困境所在。

　　3. 协商机制创新的空间有限性。

　　如果阻碍协商民主顺利实现的不利条件得以有效袪除，那么基于协商民主基础上的共识能够多大程度上对政府的政治过程产生影响力呢？即使哈贝马斯设想的交往行动能成为现实，从而形成话语民主，但是正像他自己所说的那样，话语民主中体现的交往权力本身并不具有统治功能，它无法表现为制度化民主的权力。这意味着，创造理想的协商式治理模式本身不能完全依靠协商本身，协商民主中的参与者能获得的主要是无形的影响力，而不是实质性政治权力。这在当前乡村民主治理中的协商民主实践中有较为清晰的体现，很多协商民主实践的实效性很大程度上取决于政府领导人的民主意识，从而体现出很大的不确定性。也正如有学者在研究乡村协商民主发展时所指出的，在现有的村民自治制度框架内存在着代表制与协商制两种制度的整合，但前者实际上发挥作用的余地更大，或者说在现行制度框架内受支持的力度要强于后者。[6](p160)因此，协商民主的意义如果不是仅仅满足于为政府决策提供合法性来源和为公民提供利益表达的公共空间的话，如何产生有实效性的政治影响力则成为协商民主实践者们不得不解决的一个重要问题。

　　4. 协商制度的自身定位问题。

　　协商民主实践是乡村民主治理的有机组成部分，但是协商制度发展的自身定位问题在学界和基层实践者中远未达成共识。乡村协商式治理制度安排仅仅为改善公共理性的不足和公民利益表达的一个有效渠道？抑或是乡村公共事务治理或者公共决策的必要程序？抑或是乡村治理合法性的基础所在？不同的定位就会有不同的制度设计取向和不同的制度设计标准与重点。定位过高，许多乡村治理的职能将成为协商民主不能承受之重，定位过低，又将使协商民主的实践价值大打折扣。话语民主对自由主义式民主的批判之一就是后者对社会现实中的不平等的漠视。于是，问题就变为在协商民主中如何保证道德话语一定能够获得理性的话语共识，而大多数人所达成的话语共识又如何能够保证它的真实性、公正性和真诚性？

　　三、中国乡村协商式治理路径选择

　　当代西方协商民主理论的兴起，无疑与作为西方主流民主范式的自由主义民主所遭受的合法性危机紧密相关，它试图通过话语的充分交流和公民之间的讨论与争辩来弥补自由主义式民主的竞争造成的负面后果，为政治权力提供合法性基础和为公共政策提供一个共识基础，其发展路径是要由“民主”走向“协商”，其实质是试图追求更真实的民主。协商民主因其兼顾了协商过程中各方的利益，符合当下我国政府、政党和基层社会在体制内拓展民主的愿望，所以在我国迅速得到了权威机构和基层民主实践者的青睐，并超越自由主义式民主和共和主义式民主的争论而直接进入操作层面。但必须意识到，中国乡村协商民主治理实践所面临的上述困境与协商民主自身理论预设有关，但更多的是与我国当前乡村民主发展的现实有内在的联系。我国的乡村协商民主实践是在缺乏自由主义式民主和共和主义式民主传统和政治建制的基础上进行的，其一个重要目的是期望用协商民主来整合政治结构的一元化和经济、社会结构的多元化之间的张力。因此，与西方协商民主理论诉求刚好相反，当前我国乡村协商治理的发展思路应是如何由“协商”走向“民主”，从而追求更有效的民主治理。而前述中国乡村协商民主实践的困境亦表明，这种转变的完成可以从协商式治理主体的自身政治文化转型、协商式治理的功能转型以及体制性路径三条路径同时推进。

　　1. 主体性路径：臣民文化向现代公民文化的转型。

　　社会主义民主形态的本质或内在价值应是真正确立人民群众自主和自治，塑造负责任的公民，造就全面发展的自由人。增强农村村民的民主意识，提高其民主参与、民主管理的能力，可为社会主义新农村建设提供坚强的政治保障。但如前所述，村民的民主素质较低,许多村民不懂得如何运用正当的民主权力,对民主的理解有很多误区，这不能不影响到村民在基层民主政治建设中作用的发挥。只有培育广大农民的民主意识,培育他们的民主技能才能为农村民主的有序发展提供可靠的主体性条件。为此，需要充分调动农民群众参与的积极性、主动性和创造性，利用广播、电视、报纸等各种形式，加强民主素质教育。近年来，村民的参政意识有一定程度的增强，表达了对村务公开、村民自治、知情权、决策权等的参与愿望。政府则应该充分回应村民的民主参与意愿，开展民主参与的权利意识教育，开展民主知识和民主技能教育，使农民了解民主活动的基本规律和基本原则，懂得民主活动的规则、程序和技能，通过民主实践提高农民的民主素质，从而有效地行使自己的民主权利。引导农民积极参加民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动，使民主知识和民主技能在民主实践活动中得以应用和体验，成为村民的生活体验和习惯。并且通过对基层民主实践活动的参与，村民能够有效维护自己的合法权益不受侵犯，使自己获得切实的利益，有利于调动他们民主参与的自觉性和积极性。部分村镇为公民依法参与政治生活提供良好的条件，通过有效参与政治生活，逐步培养公民的民主与法制观念，提高责任感以及理智的政治判断能力，并通过完善“一事一议”、村务公开、民主监督等制度，一定程度上培养公民政治参与的技巧和能力，学会相互妥协和宽容，实现公民权利与义务的协调发展。

　　2. 功能性路径：从民意表达到民主治理。

　　我国乡村民主政治建设的成就很大程度上得益于对协商式民主在民意表达方面的创新性实践，从而一定程度上缓和了公共权力与公民权利之间的固有张力，但笔者认为我国乡村民主的进一步发展深化的关键也在于超越协商民主的民意表达功能，在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督方面实现民主治理的全面突破。

　　尽管协商民主在公共事务的决策、管理和监督过程中正在发生越来越重要的作用，但如前所述，用协商民主理论来解释我国基层民主政治建设的创新与实践存在着一定的局限性。民主的实质在于制约，从操作的意义上说民主就是人民对政府的制约，也就是在政治管理权力运行的框架之内相对于自上而下的政治管理权力而存在的自下而上的制约权力。但与竞争性民主相比，协商民主主要依据的是合作和进一步合作的可能来达到公民间的平等交流与合作并形成对政府一种软约束。协商民主依靠的是公民的理性共识，这种民主程序在公民、社会集团以及政府之间建立起一种有机的联系。但它需要和其他民主模式相结合方能更有效地形成对政府的制约力。民主管理与民主决策确立了公民在社会公共事务中的积极参与角色，体现出在政府行政过程中人民与政府双方的互动关系。民主决策则具有更加丰富的含义，体现人民群众对政府的常规性制约。从选举式民主由农村到城市再到基层政权的发展，从基层参与式民主的出现并深入发展，从由基层公共预算改革而带来的基层政治体制改革的实践，中国基层民主的发展逐渐从社会层面走向政治层面，从单一模式走向多样化。而民主治理作为一种保障公民权利与自由的程序和机制，如果能够由基层持续深入发展，也必将为中国的进一步发展奠定良好的基础。

　　3. 体制性路径：从体制边缘到制度中心。

　　如前所述，作为一种非传统的、非常规政治框架的形式，协商民主的实践很多属于互动性的内容，而不是结构性的东西，因而，在处理重大问题、复杂问题中其功效性常常成为问题的核心所在。因而，协商民主的进一步发展必须寻求体制内的路径，就我国目前的乡村治理体制而言，可以借助现有制度资源，将协商民主在乡村治理中的创新形式纳入国家权力结构体系，实现协商民主从体制边缘到制度中心的空间拓展。

　　乡村民主治理创新的根本目的在于优化权力资源配置，以此实现农村基层各群体利益的最大均衡化，在利益均衡中实现农村社会的和谐。这种民主实践在最本质的意义上与现有的国家制度体系的价值取向是一致的。根本而言，能否以制度的方法确立乡村治理的社会基础，能否确立一种新的以法治为基础的治理规则以及一系列制度安排，是乡村治理结构现代性改造的关键，也是乡村长治久安的保证。无论是经济改革还是政治改革，中国的改革都是在缺乏法律依据的情况下先进行探索，然后完善法律依据，这一路径选择有利于解放思想、打破陈规，并已经取得了丰硕的成果。但是仅仅依赖基层民主实践中的创新之举的途径有其内在的局限性，应当关注如何依靠地方的现实基础，为协商机制创造条件，为基层民主寻找体制内的资源，使之在地方环境中扎根。诸如温岭市民主恳谈会等基层协商民主实践创新来说，政治精英对制度的有效运行起到了至关重要的作用，但如果这一制度要在更大的范围内得以推广，始终在国家权力结构边缘而没有法律依据作为保障是难以想象的。

责任编辑：春华