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　　政府的权力来源于人民的转让或委托，包括宪法在内的各种法律法规都体现了全体人民的共同意愿和利益要求，是人民对政府授权的授权委托书。

　　政府的权力来源于人民的转让或委托，包括宪法在内的各种法律法规都体现了全体人民的共同意愿和利益要求，是人民对政府授权的授权委托书。政府接受社会公众的委托行使公共管理权，应该致力于实现社会公众委托人的目标，即追求公共利益的最大化，维护和增进人民的福利。然而，拥有公共管理实际控制权的政府官员也是追求自身效用最大化的理性经济人，受自利本性和机会主义倾向诱导，可能违背公众的目标与期待，为了追求部门利益和个人利益，可能损害社会公共利益。由此可见，契约的不完备性、代理问题的存在以及信息不对称状况要求对政府治理加强监督。

　　一、政府治理监督的理论分析

　　1.公共权力是基于社会契约的权力

　　社会契约论认为，在国家或政府产生之前，人类生活在自然状态之中，人人都是独立、平等和自由的。不过由于自然状态存在着不安全、不方便等诸多缺陷，使得人们的生命和财产安全无法得到有效保障。为了弥补自然社会的不足，寻求和平与安全，人们通过契约自愿放弃自己在自然状态下的全部权利中不便行使的部分权力并把它让渡给某个共同体（政府）来执行。宪法和法律作为一种社会契约，体现了全体人民的共同意志和共同利益要求。同时宪法和法律是人民授权于政府的授权委托书，规定了人民允许政府行使的权力。因此，政府的职权和职责是法定的，政府行使职权和履行职责的方式、步骤、顺序和时限也是法定的，所有的政府行为必须完全以法律为依据。

　　由于人们的有限理性和不可预见的未来环境变化，没有也不可能将所有可能出现的问题在契约中都做出详细的规定，因此契约条款的内容是不完备的。为了解决契约的不完备性可能引发的问题，需要对政府治理加强监督。

　　2.公共权力按照委托代理方式运行

　　企业理论认为，现代企业资本所有权和经营管理权相分离是委托代理关系产生的根源。资本所有者作为委托人将公司的经营管理权让渡给受聘的职业经理人，并提供相应的工作条件和报酬待遇；职业经理人实际行使经营管理权并利用企业资源实现所有者的资本保值增值的目标。委托代理关系是通过聘任合同明确的契约关系，但是委托人和代理人的目标函数经常不一致，代理人作为经营管理者可能利用对公司经营的实际控制权来追求自身效用最大化，从而引起逆向选择和道德风险。

　　政治领域同经济领域一样存在所有权与控制权相分离的客观情形。在我国，人民是国家的主人，拥有国家的所有权，但是不可能人人亲自管理国家事务。社会公众将自然状态下全部权利中部分不便行使的权力让渡给国家，并提供公共财政资源，委托政府（广义）行使公共管理的权力；政府作为代理人，必须按照委托人的契约要求，通过提供公共产品和服务实现为委托人谋求公共利益最大化的目标。基于社会契约，政治生活中的委托代理关系便产生了，人民是政治权力的所有者和委托人，政府是受托者和代理人。不同于企业委托代理的双向直接关系，政府代理具有多层次性：公民作为初始委托人与形成公意的立法机关作为初始代理人之间的委托代理关系，立法机构与执行公意的政府之间的委托代理关系，政府组织内部上下级政府之间的委托代理关系，最终代理人应为最基层的政府部门。在各个层级的委托代理关系中，除了初始委托人和最终代理人外，其他层次都有着双重身份，既是委托人的代理人，又是下级代理人的委托人。政府机构的负责人除了要实现公共利益最大化的目标外，还要兼顾上游委托人、下游代理人以及本部门等多重利益目标，当目标发生冲突时，机构代理人往往采取欺上瞒下的方式，逃避对上游委托人的受托责任、加重下游代理人的责任；具有管理国家的实际控制权的政府官员本身也具有理性经济人特征，其目标函数是追求个人利益的最大化，可能受到自利本性和机会主义倾向的诱导而追求更多的报酬、更高的权力和过度的职务消费。因此，政府的“代理人”问题更加复杂，正如欧文·休斯教授所说：“如果说私营部门存在着代理问题，在公共部门中则更严重。”解决代理问题，除了需要建立完善约束与激励机制，还需要公众加强对政府治理的监督。

　　3.公共管理领域的不对称信息问题

　　传统经济学假设经济人拥有完全信息，也就是假定交易双方信息是对称的。然而实际生活中，市场交易主体不可能占有完全的市场信息。在委托代理关系中，代理人拥有实际控制权，交易双方的相对地位导致获取信息的难易程度以及获得信息的质量不同，使得委托人和代理人之间掌握信息和传递信息有了不对等的客观条件。由于人的自利本性和机会主义倾向，拥有信息优势的代理人为了实现其个人目标，扩大其效用，不仅没有改善信息不对称状态的动机，反而可能利用该客观条件，使其决策倾向和行为选择背离委托人的目标和期待，从而造成逆向选择行为并引发道德风险。

　　在公共管理领域同样存在信息不对称问题，具体包括：形成公意的立法机关与公意来源的公民社会之间的信息不对称，执行公意的政府行政机关与立法机关之间的信息不对称，不同层级的政府之间的信息不对称，接受服务的社会公众与执行公意的政府机构之间的信息不对称。在公共管理领域的多层委托代理情况下的信息传递过程中，拥有信息优势的人可能利用所掌握的内部信息进行私下交易，或者利用该优势提供不相关信息、不完整信息或虚假信息，让失职行为、权力寻租行为和其他滥用职权行为逃避监督与惩罚，从而在损害公共利益的基础上达到为自己谋取不当利益的目的。

　　如果拥有信息优势的代理人在努力实现委托人公共利益最大化目标的同时，能够实现其个人利益最大化，那么他就会自动地以委托人的目标作为自己的目标。因此，为了对代理人作出创新的、有价值的最优决策所承受的合理风险和巨大付出给予补偿，需要建立激励机制，包括报酬、职位和声誉等方面。对于失职渎职行为所造成的危害，通过在行政过程中实行备忘录制度，可以直接找到相应的责任人，将责任人的个人报酬、政治前途和个人声望与责任行为所造成的公共利益损失尽可能挂钩。无论是激励机制还是质询、问责制度，都需要相关的、完整的、真实可靠的信息在多层次的委托代理各方之间顺畅地传递，因此，公众作为初始委托人的知情权尤其重要，解决信息不对称问题是对政府治理监督的首要条件。

　　二、提高政府治理的监督效率关键在于保障人民的监督权

　　十七大报告指出：“对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”这是因为政府组织系统的内部监督效率较低，远远不及公众直接监督的效率，所以有必要全面落实公众的直接监督权。

　　1.政府组织系统内部监督效率低下

　　传统的社会监督是一种间接监督，监督信息一般需要通过组织渠道自下而上地逆向传递，本级政府对于涉及自身问题的监督信息，不大可能主动地向上一级政府反映，又因为相对于民众或下级政府的强势地位，通常可能采取官僚主义、形式主义的方式予以应付，时间的拖延和信息量的损耗是不可避免的，加之中间环节可能存在许多非正常的干扰因素，因此，原本缺乏强制力的社会监督效力可能化为乌有。另外，如果上级代理人对下级代理人主动实行严格监督，就意味着所有代理人的职务风险加大并将失去公共管理的实际控制权所带来的额外利益，但可以分享到公共利益最大化的好处。然而，代理人通过实际控制权所带来的额外利益与通过严格的内部监督所增加的公共利益可以被分享的份额相比，显然前者远大于后者，所以中间各级代理人对下一级代理人的内部监督缺乏主动性。综上所述，无论是自下而上的逆向监督，还是自上而下的垂直监督，都因为属于代理人的内部监督，其监督效率大打折扣，远远不及公众直接监督的效率。

　　2.全面落实公众的直接监督权

　　因为政府组织系统的内部监督效率较低，所以公众需要直接监督政府履行受托责任的情况。

　　首先，知情权是落实其他广义监督权的信息基础条件。满足公民的知情权需要政府充分地公开相关信息。除了通过传统的媒体渠道公开政府信息以外，还应充分利用能够承载海量信息并以光速传输信息的网络系统。通过网络系统公开政府信息，可以跨越地域边界、组织边界和等级森严的行政层级，突破集权控制造成的信息垄断，使政府信息无障碍、无损耗地顺畅流通。通过政府信息公开充分满足公众的知情权，为表达权、参与权、监督权的行使提供了信息基础条件。

　　其次，表达权是指公民反映其真实意愿和利益诉求的权利，行使表达权重在实现对政府治理的事前监督。社会公众的交互表达有利于形成清晰、真实、准确的共同意愿，有利于政府在没有疑虑、没有打扰的状态下最有力、最有效地执行人民的意志。表达的价值来源于无障碍地交流协商所引发的理性思考，理性思考的效用在于“异中求同”，即撇开不同的名义性质和千差万别的表象，抽象出共同的、实质性的核心因素，该核心因素可以起到“止纷定争”的作用，并且引导公众实现最大的公共利益，既能够“创新发展理念、破解发展难题”，又能够实现社会和谐。

　　再次，参与权重在实现对政府治理的过程监督或事中监督。参与过程体现在具体的规章条例、政策措施的制定执行过程中，旨在保证政府的具体行政行为遵循公意的要求。公众参与过程是对所形成的政策决策的预先理解和认同过程，政府执行方针政策的行政管理行为让人民感觉是在自主管理，能够体现人民群众的主体性。人民群众的理解认同和自觉自愿地执行政策任务，可以使政策执行的成本降低、效率提高；良好的政策效果和当家作主的感受又进一步强化了公民参与的积极性，引发良性循环。

　　最后，狭义的监督权重在指向政府行政行为的结果，属于事后监督。因为政府组织系统内部的层层代理，拥有公共管理实际控制权的政府官员可能存在部门利益或个人利益倾向，传统的通过组织系统的监督，无论是由社会监督推动的自下而上的监督，还是由高层推动的自上而下的监督，都因其内部监督属性而导致监督效率低下。网上监督能够跨越各种边界和重重壁垒，使监督者与被监督者“面对面”地交谈，如果重要的监督信息不能得到合理回应，那么强大的网络舆论声势将带动传统媒体纷纷加入，最终导致具有强制监督权力的部门介入，如司法调查等。因此，不同于传统社会监督的低效率，网络信息监督具有强大的软实力，对政府的行为具有很强的约束力。

　　（作者单位：青岛理工大学）

责任编辑：春华