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　　摘要：政府的回应性关乎政府的公共形象，关乎社会和谐。针对我国东中西部政府回应所存在的问题，应该采取哪些相应的对策以提高我国政府的回应力，进而更好地为公众服务呢？

　　摘要：政府的回应性关乎政府的公共形象，关乎社会和谐。本文从区域治理的视角，通过对我国东中西部地方政府行为的实证调查研究，利用SPSS软件计算出东中西部的平均分、标准差、差异系数和综合评定值，由此探讨我国政府在公共服务中应对公众诉求中存在的问题，并提出从善治的视角提高政府回应能力的政策建议。

　　回应性是指政府公务员和政府管理机构对公众的要求作出反应的程度，它是公众对政府服务能力的主观认知，亦是现代责任政府、服务政府的根本特征之一。回应性的核心，是使实质正义与形式正义统一在一定的公共服务生产模式之中，通过减少中间环节和扩大社会参与，在保证公共产品和服务的正常供应的同时，努力去满足人们多样性的个性需求和价值期望。实质正义直接面对个人，对个人的具体行为和需求做出灵敏的、灵活的回答。[1]回应型政府更多地体现为社会本位基础上的主动的责任意识，更多地体现为政府于社会公共事务领域的合作共治。“善治”是强调政府对于社会应有的回应。回应效力越高、越及时，善治的程度也就越高。随着我国社会主义民主政治建设的深入开展以及政府职能的转变，政府回应越来越受到我国社会与公众的关注。本文试图对我国东、中、西部三大经济地带之间政府回应的差异性作一些探讨。

　　一、东中西部地区地方政府回应性问卷调查的数据分析

　　1．情况说明

　　2008年8月，武汉大学“地方行政改革”课题组调研成员在全国部分县、市（县级市）、区的公众中对政府的回应性进行了问卷调查。为了比较不同区域对政府回应性的差异，把所有调研的地区按地理位置划分为三个区域：东部地区、中部地区和西部地区。（见表１）

　　2.我国东中西部公众对政府回应性数据指标的对比

　　自本世纪初始，伴随着中国区域发展战略的调整，市场经济体制的逐步完善，东中西三大地带经济都得到了长足的发展，各地区经济实力不断增强，人群分布也呈现出明显的不同。与此同时，三大地带之间人群对同一问题的认识也有着不同程度的差别。为了描述其对政府满意度认可的不同，笔者根据调研数据，用SPSS工具分别计算出了东中西三大地带中公众之间绝对差距和相对差距。

　　表２是东、中、西三类地区地方政府对公众社会认知中回应性指标的等级量表，对三类不同地区进行的评价和分析。在统计中，将等级转化为分数的方法是：采用非常满意、比较满意、尚可、不太满意、不满意5个等级指标的分别赋值为4、3、2、1、0；采用非常满意、比较满意、不太满意、不满意4个等级指标的分别赋值为3、2、1、0；采用满意、尚可、不满意3个等级指标的分别赋值为2、1、0。综合评定分值则是将等级分均值除以满分，再乘以100得到。

　　表2数据显示，我国东中西三大地带间不同人群对地方政府回应性满意度有着明显的不同，并呈现出不同的变化趋势。就公众对政府回应性满意度的认知而言，由表中可看出从东到西公众的标准差，为逐步递减的趋势，由此可以得到东部地区公众对政府回应性满意度的差距要大于中部和西部，原因是东部地区的人群分布差异较大，这是从绝对差距来看的。从相对差距来看（差异系数），东部地区公众对政府满意度的认知差距也要远大于西部地区。

　　图１是我国东、中、西部公众对政府回应性的满意度的比较结果。从图1可以看出，公众对政府回应性的满意度从东到西，逐步递增。东部和中部地区公众对政府回应性的满意度明显低于西部。究其原因，西部地区的公众对政治生活认知匮乏，政治不参与比例较大，而且政治参与主体的整体参与状态较低，致使政治参与基本处于被动状态，属于反映型的低层次类型的政策参与。这类政治参与的特点是：对政治决策持顺应态度，很少试图用自己的行为去影响政府的政治输出，因此对政府的回应就给予了较高的评价。而东中部地区公众则不同，首先，改革开放以来，由于社会经济发展的不均衡，我国东中部地区公众的独立意识、主体意识相对西部公众而言要强，因此东中部地区公众的参与意识就高出西部。其次，东中部地区公众政治参与的期望值远高于对政府政治效能感的认知。所谓政治效能感是指公众对政府政治动员能力的感受。东中部地区中的部分公众希望自己对政府所表达的要求，政府的决策要立即反映并予以体现，一旦要求不能够及时实现，就会对政府的“政治效能”感到失望，进而产生挫折感，影响其政治参与的积极性，认为自己难以影响政策的制定。由于政府的回应不能符合其期望，故对政府回应给予否定，持不满意的态度。

　　二、东中西部地区地方政府回应性共性问题分析

　　增强政府回应力具有重要的理论和实践意义，我国各级政府对于政府的回应力都做了相关的研究、探索，但是依然存在一些问题。政府回应力是由政府、公众和参与途径三方面因素构成，而政府回应性的缺失也主要表现在这三方面。

　　1．政府角度

　　第一，政府公务人员公民本位的行政理念不强，向来只服从行政规程而忽视公民诉求，致使政府在回应时积极主动性差。善治视野下的政府应是服务型的政府，其最根本、最核心的理念是服务理念。当前，我国正处于转轨时期，政府在运用权力管理国家时，最大的特点就是“人治”与“法治”并存。“人治”是指在国家的运作、管理中不是以有规可循的法起主导作用，而是以人的意志来治理国家，这种管理模式往往使政府工作人员忽视公民本位的行政理念在政府回应过程中的指导作用，从而导致政府回应的不及时和低效率。政府公务员是人民的公仆，其权力是人民赋予的。从这个意义上说，政府只有全心全意为人民服务的义务，而没有运用这种权力为自己谋利益的权利，“政府在给公民提供了他们满意的服务时，既不能以恩赐者的姿态而自居，也不能要求公民给予回报。[2]

　　第二，政府回应方式单一化，且大多数是被动的回应。传统回应模式的落后使我国政府机关还没有真正建立起一个有效的回应公众意愿和参与的渠道及反馈机制。其主要表现在以下两个方面：其一，政府回应渠道单一化，传统政府在计划经济时代所形成的以政府为中心的反馈模式，是由于国家和社会之间的边界不分以及两者力量的严重不均衡所造成的一种单向度的信息传递模式，即由国家传递到社会，而社会不能反馈意见给国家。在市场经济条件下，这种单向模式已经应对不了公民对自身利益表达的要求。其二，政府程序化的信息反馈机制尚未建立。按传统政府回应模式，政府应答具有很大的选择性，缺乏互动，一些问题反映到政府系统内由下而上传导信息的过程中容易出现失真，并由此引发不正常的政府回应。其主要原因就在于政府程序化的信息反馈机制尚未建立起来。政府的回应不仅仅是通过社会媒体反映机构、信访机构接受群众来信、来访等被动的方式予以回应，而应该是与公众主动接触和对话，及时发现社会存在的问题与矛盾，这样就可为解决问题、化解矛盾赢得主动权。随着行政生态环境的变化，人们对政府的期望将越来越高，不仅要求政府具有良好的回应能力，而且要求政府要具有战略性的管理能力，其公共政策需要具有预见性，以保障公众的公共利益。

　　第三，政府在回应时，互相推诿或不作为，致使回应的效率低下。在政府回应中，一些部门不按规定的职能办事，职能缺位、越位、错位，或擅自调整职能等现象，这严重影响了政府回应的力度、效率。

　　第四，公民利益表达及政府回应机制不够健全。目前，人民代表大会和政治协商会议是我国公众参与的最主要渠道；另外，信访、市长热线、领导接待日等作为辅助渠道也在有限地发挥作用。但前者因其强政治性角色而离普通公众较远，后者又因其没有完善的保障机制而大大削弱了功效。在利益表达机制方面，强、弱势群体利益表达对公共政策的影响悬殊。由于“远离社会权力中心”，缺乏必要的利益表达渠道，弱势群体难以及时、有效地表达自己的利益要求，影响公共政策的制定，这使他们在公共利益表达和形成的过程中明显处于劣势竞争地位。

　　2．公众角度

　　公众参与政府决策程度低，对政府回应性认知差距较大。善治的政府应该是公民广泛参与的政府，从政策的制定、执行、监督、回馈到完善都应鼓励公民积极参与，实现政府与公民的良性互动，使政府能及时、准确、全面地了解公众对公共服务的需求，使公众能对政府的公共服务行为进行全面而广泛的监督。根据调研结果表明，公众的参与度低，不参与的比例较大，这说明绝大多数公众对当地政治生活缺乏兴趣，对政府的大部分决策采取漠视的态度。公众的政治冷漠感对政治发展的作用是消极的，甚至起着阻碍的作用，公众不积极参与，政府就无法真正了解公众的需求，因此就造成了政府输出的偏离与失真，即政府回应的弱化与低效。

　　3．参与途径角度

　　“电子政府”的建立有待完善。信息技术正在使政府之间、政府与社会、公众间的联合日益成为可能。由于公众在其他生活领域享受技术带来的多种好处，他们也越来越希望政府提供的服务能够通过信息技术和政府联合办公网络的输出方式满足他们，信息技术强化了公众享受更好服务的期望值。

　　三、东中西部地区地方政府回应性差距的原因分析

　　中国地区间不同人群对于地方政府回应性认知差异的原因是错综复杂的，既有资源禀赋、经济发展水平、人口迁移的因素，也有制度变迁的因素，同时还有教育和思想观念差异、人力资本差异、公共权力寻租、公共政策背离公共责任、行政力量过度干预市场活动等非正常政府行为等方面的因素。这种现实的差距是中国在特殊的历史时期和特定的经济发展时期，众多因素同时存在并相互交织和综合作用的结果，主要体现在以下几个方面：

　　1．自然条件的影响

　　在我国传统的经济增长模式中，自然资源在很大程度上决定了一个国家的经济发展水平的高低，越是发达的地方，其聚集资源的能力相对而言就会越强，发展的潜能也就越大，经济发展也就越好，那么人们受教育的水平也就越高，当然其聚集地人群的差异度也就越大。中国东部地带相对于中西部地带，资源聚集能力要优越很多，农业现代化、工业化水平也相对较高，在商业投资、引进人才、技术创新、制度创新和市场化程度等方面较中西部优势明显，具有较好的经济基础，使得人员的流动也更为频繁。

　　2．产业结构的影响

　　自1978年改革开放以来，中国东中西部的产业结构呈现较大差异，产业结构的优化程度也有着较大的差距。东中西部产业结构总趋势是东部地区的第一产业就业人口的比重不断下降，而第三产业就业人口的比重不断上升，虽然西部地区的第一产业人口的比重也在不断地下降、第三产业的就业人口的比重在不断上升，但其变化的速度远低于东中部地区。从东到西第一产业的比重下降，第二和第三产业的比重上升的变化速度呈逐渐趋缓趋势。产业结构的差别，使得东中西部的人群分布也有很大的不同东部地区较中西部而言，其分布就相对多样化一些。

　　3．区域经济的影响

　　自1949年新中国成立之初，区域经济的发展更注重“公平”，而1978年改革开放到20世纪90年代区域经济的发展则更注重“效率”重点发展效率的倾向积极促进了东部沿海地区的发展，这种“东倾”的区域经济发展，导致东部地区经济发展的速度要远远大于中部和西部经济的差距化亦导致了东部地区内部结构、人群分布等方面的差距。

　　4．人口迁移的影响

　　人口普查与人口抽样调查数据表明，改革开放以来，人口迁移深刻地影响并改变着我国经济、社会的全面发展。跨地区的人口迁移一直是我国省际人口迁移的主导模式。其突出的特点是大量的劳动力由中西部地区向东部地区流动，而且东中西内部流动性比较弱。

　　5．制度变迁的影响

　　制度的变迁对不同区域的影响及传导机制的作用存在较大差异。我国东中西部制度变迁的适应性是不同的，致使区域间的差异性比较大。随着“改革开放”制度的逐步深化，东中西部地区的经济在改革开放政策的推动下都取得了较大的发展。不必讳言，东部地区更好地利用了“制度变迁”的优势，随着我国经济体制的不断变化、国家优惠政策的“东倾”以及市场化导向将资源快速流向东部地区，在这多重优越的环境下，东部地区驶向了发展的“快车道”，致使其经济发展更快于中西部地区，曾经一度带动了整个中国的经济发展。

　　四、提高东中西部地区地方政府回应性的政策建议

　　针对我国东中西部政府回应所存在的问题，应该采取哪些相应的对策以提高我国政府的回应力，进而更好地为公众服务呢？政府回应性作为一种机制，并不是政府单方就可以建构成的，政府回应性的提升需要在政府的主导下公众积极参与，主要体现在三个方面的建设：

　　1．加快政府的主体建设

　　第一，明确政府公务员的角色，确立行政服务理念，实现由“为领导服务”向“为人民服务”的转变。善治”视野下的政府应是服务型的政府，其最根本、最核心的理念是服务理念。明确政府公务员的角色，即“人民的公仆”，树立其现代民主的政府管理理念，进而增强我国政府回应性的基础。尽量减少僵化的行政规则对公务员和公众的束缚，简化公共服务的程序，注重政府与公众的沟通与交流，重视公众对公共服务提出的建议和批评，并在此基础上不断改善公共服务质量，其核心是要改变政府公务员向来只服从行政规程而忽视公众诉求的传统理念，改善公众和私人组织在与政府对话中的弱势地位。因此，政府回应不仅要在内容上代表公民的利益，在形式上实现规范化与程序化，而且要求回应行为必须公开化，以便人民群众了解和监督。政府公务员要强化公民本位的理念，使他们能够做到真正以公共利益为目的，“为人民服务”而不是“为领导服务”，政府在运用权力管理国家时，要从“人治”走向“法治”，这样才可以更好地协调政府与公众的关系，发挥其在政府回应过程中的指导作用，从而提高政府回应力。

　　第二，转变政府的回应方式，在政府与公众的关系上实现“单一化”向“多样化”、“单向”向“互动”、“被动应对”向“主动预见”的转变。政府回应应该是主动的、责任的，而不应该是被动的、工具性的。政府要通过与社会、公民的互动参与过程，主动发现公民的利益需求，为公民提供丰富的公共产品和公共服务。政府应该积极主动地应用“行政管制”型回应、“市场服务”型回应和“民主管制”型回应三种回应方式实现社会、公众的合理需求。政府与公众之间是一种合作、管理的过程，只有合作管理、双向互动而不是权威管理、单向指令，才能及时了解到老百姓的呼声、意愿、要求，才能在行政程序和行政管理理念上，切实把群众利益放在第一位，把人民群众的利益实现好、维护好、发展好。通过社会、公众积极参与政府治理的双向互动，从而使政府在这一不断循环的民主的过程中实现政府的价值，同时亦使社会的作用得以回归。

　　第三，加快政府机构改革，转变我国政府职能，提高政府回应能力，需要加快政府机构的大部制改革。大部制改革不仅可以实现政府部门的相关资源的有效整合，而且可以加强各部门之间的联系，从而提高政府各部门的工作效率。大部门制的决策、执行和监督三者权力使行政系统内部三种职能相对分离，目的是在三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。

　　第四，进一步完善我国政府回应的相关法律与制度，是增强我国政府回应性的切实保障。政府回应要制度化，减小制度缝隙，建立“无缝隙政府”，有利于变革我国政府对公众回应的行动方式。目前我国的回应制主要以公示制和反馈制为主，因此要贯彻政务公开和决策公示制度，通过向全社会公开表明自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行为时限和惩戒办法，自觉接受社会监督，从而提高行政运作的效率和质量，保证公正、合法地实现行政职能，主动为社会提供优质高效的政务服务。[3]同时政府回应的能力不仅体现在能及时、迅速地接受和归纳公众的意见和建议，还体现在高效地处理公众提出的各种服务需求，并提供及时有效的答复。

　　2．加快公民的客体建设

　　政府的回应性不单取决于政府主体的建设，而且有待于公众客体素质能力的提高。从当前实际出发，公众客体素质能力的建设应致力于以下诸方面：第一，普及教育，大力提升公众的科学文化素质，从根本上提升公众权利意识、参与意识和参与能力。第二，加大政府的支持、培训和政策鼓励力度，提高公众的分析能力，提升公众的参与知识和参与技术等，这是政府应有的职责和职能。第三，完善政策环境，充分发展和健全公众的权利，使公众能够从自身利益出发，形成一定的参与意识和参与能力。第四，鼓励和支持公众自发形成相应的公共社团和组织，使公众能够在政府外形成一个集中协商和处理自身利益和矛盾的机制，而且也可以成为公众和政府之间协商沟通的中间渠道。只有教育、科技搞上去,国民素质提高了,才能使全民利用直接和间接的多种形式参与管理、参政议政,不断提高政府回应性成为可能。

　　3．加快参与和回应的平台建设

　　电子政府是政府与公众之间的电子桥梁，在政府与公众之间形成了一个开放性的、互动性的、方便快捷的、有效的功能载体。电子政府，其最大的特征在于它是“以公民为中心的，而非以政府为中心”。[4]

　　电子化政府提供开放的信息平台，能使政府及时发布政府工作信息，改进政府与公众间信息不对称的状况，使利益相关人能快捷地了解政策目标变动趋向，公众通过网络平台能便捷地表达诉求、评议政府工作、对改进政府工作提出建议等，克服了传统公共服务应答方式行政透明度低、公开信息量小、反应时间长、回应速度慢等问题。电子政府的建立极大地提高了政府回应的力度和效率，为政府的回应和公众的诉求提供了一个有效的平台。而且，网络技术的双向传递功能，使政府与公众间实现了互动，推动政府官员与公众直接对话，使公众需求与政府回应之间达到最大程度的契合。

　　手机短信因其成本低、方便快捷、随意性强等特征，使广大公民能随时随地发表言论和思想，它可以更好地实现信息及时迅速的流通。手机短信的内在特性，是政府在新形势下重塑自己的回应力，提高政府责任意识，使政府回应由被动趋于主动的途径之一。一个能有效回应公众的政府，应该具备完善的政府回应载体来连接政府与公众。手机短信为这种互动载体的建立带来了新的契机。手机短信的双向传递的特征，有助于解决传统应答体系互动性差的弱点，推动政府与公众的直接对话，更方便、互动式地探询政府回应中双方的意图，并谋求公众需求与政府意图之间最大程度的契合，以便达成共识。所以，政府应建立与公众互动的短信平台机制，促使政府回应由单向化趋向多向化。

责任编辑：春华