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　　作为一种新型的政府行为,行政指导已被广泛应用于政府对经济社会各个方面的治理活动中并产生了积极效果，特别是在实现我国农村改革基本目标，推进新农村建设，构建和谐社会方面也将产生重要的作用和意义。

　　【摘要】作为一种新型的政府行为，行政指导已被广泛应用于政府对经济社会各个方面的治理活动中并产生了积极效果，特别是在实现我国农村改革基本目标，推进新农村建设，构建和谐社会方面也将产生重要的作用和意义。但由于我国乡镇治理中实施的行政指导还存在行为理念偏差、信息收集困难、规范性低、缺乏法律救济等问题;若这些问题长期得不到解决，必将损害和谐社会这一宏伟工程，因而乡镇政府治理行为应该转换行为模式，创新行政理念、提高信息收集能力、推动行政指导制度化、完善行政指导法律救济制度来实现农村社会的和谐治理，促进新农村社会的建设。

　　一、“治理”变迁与行政指导

　　治理（governance）原意是控制、引导和操纵，[1]但进入20世纪90年代以来，“治理”的含义发生了很大的变化，在扬弃了传统价值观的基础上，更多的转向了以“服务”、“调和”等为理念的柔性治理观，其显著的变化就是把“治理”不仅仅理解为“控制”，而是“协调”。我国学者俞可平就认为，“治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。[2]

　　其实，上述治理含义的变化，只不过“意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已不同于从前,或是以新的方法来统治社会。……实质上，政府的治理依然是关心政府权力的行使，即政府应该在什么样的范围内正当地行使它的权力，以便政府权力的行使不致摧毁它有意促进的价值———确保社会相当的自治、市场的一定自由以及公民的合法权利”[3]

　　随着经济与政治体制改革的持续深入，行政主体的活动方式发生了重大变化。过度依赖行政权力的传统行政模式已经不能适应市场经济的需求和民主行政参与行政的发展，强调平等、参与、服务、合作、信任、沟通的非行政方式逐渐受到社会和民众的青睐。而上述治理新理念与治理模式的兴起，为我们审视政府管理与社会发展提供了新的视角，它所倡导的“服务”、“协调”的理念对于中国基层政府管理转型具有积极的意义。

　　行政指导是二战后各国为解决“政府失灵”问题而探索出的一种新型行政方式。在学理上，日本行政法学者盐野宏教授认为，行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定作为（作为、不作为）而实施，其本身没有法律约束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式”。[4]我国行政法学者莫于川教授也认为，“行政指导是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为”。[5]

　　很显然，与政府的传统管理行为相比，行政指导作为一种更为柔性的管理方式颠覆了以规章制度为中心，凭借制度约束、奖惩规则等强硬手段的传统的刚性管理模式。在契合了行政目标，尊重了被管理者人格的基础上，行政指导通过非强制性方式，使相对人内心中产生一种潜在的自我说服力，从而把政府意志变为个人的自觉行动，实现了由过去单一的控制向控制与服务并举的管理目的转变，由过去行政命令式的统治向强调相对人参与的治理形式的转变。

　　长期以来，乡镇政府倚重管制者身份来完成收缴农业税和抓计划生育等工作，往往忽略了自身还作为农村经济建设和社会发展的组织者和引导者的身份。在市场经济体制与行政民主化潮流下，现代政府不应单纯以一个管制者身份出现，还应以一个服务者身份而存在，为农民提供更多更好的公共产品和服务，推动农村经济社会和谐发展。应该说，当前选择行政指导这样一种以引导、服务为价值目标的现代治理行为来矫正和弥补传统刚性治理的不足与缺陷，不仅必要而且也绝对必然。行政指导所具有的非强制性、灵活性、服务性完全能够也应该成为国农村基层治理模式转型的方向之一。

　　二、当前乡镇治理中行政指导存在的问题

　　中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重大问题。自1978年家庭联产承包责任制肇始，到2003年农村税费改革，再到2006年中央提出的新农村建设，无不凸现出行政主体或行政权在解决“三农”问题时的巨大主导作用。1998年《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年国务院《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，2007年胡锦涛同志在党的十七大报告中又明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。

　　应该看到，我国政府在行使权力、治理国家与社会事务的过程中逐步革新了治理理念，初步确立了服务行政的理念和原则，在宪法、法律、行政法规、政府规章中也规定了一些行政指导的相关内容，在乡镇行政实务中也运用了相当数量的行政指导，产生了积极的社会影响，但是不可否认，“服务”作为现代行政行为的一个基本理念在我国各级政府，特别在基层乡镇行政中远未真正树立起来，近年发生的涉农案件集中凸现出了行政指导方面存在的问题。

　　（一）行政指导理念存在偏差

　　现代行政已经表明，政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品。但是在行政实务中，由于受长期集权思想影响，行政主体的权力观念已根深蒂固，服务意识淡薄，倚重行政权力的治理模式在短期内难有较大改观。而作为一种新型的政府管理手段，行政指导是近年来随着我国政治、经济体制改革的不断深入和行政管理理念的更新从域外移植过来的,但由于出现时间不长人们对其性质、运作机制等还缺乏较清晰和深入的认识。因而，在已经习惯于传统模式的乡村治理活动中，基层政府在对原先强制性手段怀有强烈偏好的驱使下，往往使这种“指导”回归于“指令”，而且常常是前任领导“指导”种大棚蔬菜，后任领导又“指导”种果树。农民在这种频繁的“指导”行为中不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见。很显然，这种背离行政指导初衷的行为，严重损耗了农村社会财富，挫伤了农民生产的积极性，最终影响了农村社会的稳定发展。

　　（二）行政指导信息收集困难

　　行政指导作为现代行政的一种新型方式，通过收集、整理、发布和提示行政信息，对正确引导和帮助相对人的行为选择，促进经济与社会生活的健康发展具有特殊意义。但是，由于农民文化层次普遍不高，信息获取途径狭窄，事实上限制了农民获得有效信息服务的能力。

　　作为社会管理者的基层行政机关对信息的掌握与农民群体相比较而言，由于其地位、职能、工作性质、人员素质、资源占有等方面的特殊性，因而在信息的收集、整理和运用方面应该具有相对便捷和低成本的优势。但是，农村基层政府在实施有效行政指导时却勉为其难,主要是因为，“首先，乡镇政府的信息渠道并非总是畅通的，且渠道单一，主要由上级政府提供；其次，乡镇财政困难决定了他们很难支付信息搜集的费用，而获取信息却是需要成本的；再次，由于相关专业人才和计算机都比较少，获取信息极为不便；最后，乡镇缺少相应的积极性。因政府是非盈利组织，收集处理信息的成本很难转移给使用者”。[6]这些因素的存在大大阻碍了乡镇指导行为的有效性。

　　（三）行政指导规范化程度低

　　从我国实际情况来看，乡镇基层政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。尽管行政指导作为现代行政的新事物，具有且需要保持及时灵活的特点，不宜设定过多过繁的程序规范束缚行政指导者的手脚，但最基本的程序约束依然是行政法治化的内在要求，否则行政管理者由于缺乏必要的约束必然背离法律授权行政的初衷。在行政指导之初，由于指导者与农民的沟通不足，项目缺乏全面详实的考察和科学论证，导致项目经常脱离农村实际；同时在指导过程中，又由于缺乏技术指导保障，对项目可能存在的风险准备不足等，常常发生指导缺位、指导中断等情形，挫伤了农民的积极性，严重损害了他们的利益，背离了行政指导的价值追求。

　　（四）行政指导缺乏法律救济

　　长期以来，有相当数量的行政指导都是在没有明确的行为法依据的情况下完全由基层行政机关做出的。有时会根据错误判断做出行政指导或是滥用行政指导，有时迫于上级行政的命令或压力的驱使，强行“行政指导”，致使出现农民对行政指导的对立或漠视现象。一旦造成损失，导致农民产生对政府的不满情绪，有些地方甚至发生了大批农民围攻政府、联合上访、示威、游行等极端情况。由于相关立法存在缺陷，责任难以明确，无论采用行政救济或是司法救济，农民往往得不到相应的损害补偿，而且法院对处理这类涉农案件也常常顾虑重重，立案困难，往往采取调解方式结案。这样的处理方式即不利于保护农民的合法权益，又不利于强化政府责任，导致使农民对政府的信任丧失，反而增加了社会治理成本。

　　三、在和谐治理下推进乡镇行政指导的构想

　　和谐社会绝不是一个没有纠纷、没有矛盾的社会，而是一个拥有有效合理的纠纷解决机制、有能力解决和化解各类冲突，并由此实现公平正义的社会。和谐治理的目标与意义，并不是要保障和实现一种绝对的和谐即“人人利益平等”的现实，而是要对不同的利益矛盾与冲突进行不断调整，从而实现一种利益平衡的社会治理状态。因此，在构建和谐社会，推进新农村建设的宏观背景下，应从以下几方面不断推进行政指导，实现基层治理的和谐化、良性化。

　　（一）确立服务行政的现代理念

　　进入20世纪以来，经济社会日益变得复杂化。伴随这种变化，现代行政已由以“个人本位”，强调命令与服从关系或命令与控制关系的传统价值观转向以“社会本位”，更加注重行为关系上的服务与合作，强调行政机关在本质上就是公众服务者的价值目标。

　　这种行政理念无疑在现代社会治理中起着引领性甚至是决定性作用，对现代行政的发展方向和实施有着突出的影响。党的十七大报告已经明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，要求各级政府通过改革政府行政管理模式，回归政府本位职能，重设政府管理目标，改变政府管理方式，将有限的职能真正转到为人的生存和发展，创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。如果基层乡镇依旧不能树立起“行政”就是“服务”的现代行政理念，仍偏好于“发号施令”，就必然会背离“建设服务型政府”的方向。因此，必须要改变过去强制政府的思维定势，确立起服务政府的理念，引领农村社会和谐发展。

　　（二）提高基层乡镇信息收集的能力

　　信息作为现代社会的一种重要资源，它的分配是不均衡的。如果农民掌握的相关信息不比行政机关差多少或者不平衡关系并不存在，农民就会失去对行政指导的需求。因此，基层政府要转变态度，不应把提供信息视为职能的“累赘”，应积极寻求相关财政支持，配置相应设备，通过自身内部人员信息处理方面的学习培训，提高他们信息收集的能力，同时不断拓宽信息收集的渠道和范围，根据农民的实际需要提供市场价格信息、农业经营风险度预测信息、农产品供求信息、农业气象灾害预报信息、农产品国际市场动向信息、农业种植信息等；加强农业科研指导，推动农业科研成果的广泛运用，通过为农民提供农田水利基本建设、农业机械操纵、农田设施使用、农药化肥施用技术等农业生产技术方面的指导，来提高了农业生产率，壮大农村产业，帮助农民增产增收，促进农村经济发展。

　　（三）推动行政指导走向制度化

　　一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。虽然行政指导是行政权力弱化的一种表现，但仍然是行政机关权威性的一种特殊表现。尤其是由于缺乏明确的行为法依据，就容易导致自由裁量权的滥用，违法、失职等侵犯行政相对方利益等问题难免会发生，从而对相对方的权利、义务产生间接或事实上的影响。由此可见，实现行政指导规范化必须要走制度化之路。

　　1.规范行政指导咨询、听证制度。众所周知，任何社会治理其实都是对资源进行配置与利益合理分配的一个过程。行政指导作为现代政府施政的一种重要方式，在一定程度上决定着资源的良性配置，影响着社会的发展。因此，农村指导过程中实行咨询、听证制度，既是农民利益表达渠道畅通的保障，也是指导结果符合科学理性的基本保证。

　　行政指导咨询是基层政府对农村事务问题进行指导时，就指导问题向专业人士或咨询机构等征询意见的过程和活动。由此形成的指导相对比较合理，既能充分地反映农村各方利益和意愿，又能避免脱离实际，有效避免盲目指导，在相当程度上保证了行政指导的合理性，是实现行政指导科学化的内在要求和理想选择。

　　行政指导听证是基层政府在进行指导过程中就重大指导方案直接听取农村集体组织、专业人士和农民的一种程序。通过听证，政府与相关各方就指导事项进行陈述、质疑和辩论，能够在相当程度上保证行政指导的民主性和合法性。如果没有听证制度，就无法提供农民和农村集体组织参与行政指导的正确渠道或合法渠道，农民也就无法进行意见表达，行政指导实行起来也就难以获得农民的信赖与支持。

　　2.建立行政指导责任制度。现代行政是一种责任行政，行政指导也不例外。虽然就行政指导的法律性质目前仍争议不断，但它毕竟是政府的一种行为。如果不建立行政指导责任制，就会丧失对行政权必要的制约。虽然相较传统行政行为，行政指导富有更高的自由度和灵活性，但如果由于行政指导本身违法、违反政策，不当实施了指导，侵害了农民的权益，导致农村社会发展的不良后果，那么指导者必须要对其指导行为负责，依据宪法和相关法律、法规承担应有的惩罚和制裁。因此，通过追究行政机关行政指导行为的法律责任，使其能更多地承担审慎注意的义务，促进行政机关积极履行职责，科学实施行政指导，确保行政指导质量，防止滥施权力，保护相对人合法权益，保障行政指导的正常运行都极具重要的意义。

　　（四）完善对行政指导的法律救济

　　尽管有人认为行政指导作为一种非强制性行为，对行政相对人没有强制力，并且行政指导行为是行政相对人自愿接受的，所以不存在法律救济问题。但是，这种认识未免过于绝对化。由于社会生活的多变性和复杂性，在行政事务发生违法和不当的“行政指导”几乎难以避免。而这种貌似行政指导的“行政指导”已经脱离了行政事实行为的巢壳，事实上发生变质和异化，产生了对相对人利益的实际损害。

　　现代行政法治要求，无责任即无行政，无救济便无权利。从目前我国行政法律救济的现状而言，行政指导行为的法律属性决定了行政指导行为不具有行政法律救济的可能性，因而无法纳入法律救济的范围。但是，如果指导行为存在违法或不当等瑕疵情形，接受指导的相对人自然应就该“指导行为”获得相应的法律救济；然而“由于行政指导在性质上的特殊性，对其给予行政复议不太实际，这容易导致上下级之间的相互袒护，不利于保护相对人的合法权益。因此，将对行政指导的救济纳入司法轨道才是最有效的”。[7]

　　但是，“鉴于行政指导的非强制性，相对人具有自主选择权，此等情形下完全归咎于行政主体则明显不公。……因此，行政指导存在违法或不当的情形下完全归咎于行政主体并非理性的做法。因此，法律责任设定的目标价值应该定位在保证行政主体既能积极又能谨慎地做出恰当的行政指导上”。[8]

　　因此，针对一项具体的行政指导行为，我们还必须根据不同的情况区分其是否存在瑕疵、是否被异化、是否违法、是否有违信义等诸因素，分别诉求不同的司法救济途径，或使相对人获得合理的行政补偿或国家赔偿。这不仅是保障农民利益的需要，更是实现农村社会和谐治理和建设新农村的需要。

责任编辑：春华