内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　地方政府部门利益化问题是生产力发展到一定阶段，社会政治、经济、文化等多方面因素综合作用的结果，它分为向上求权索利、对下侵权占利和同级争权夺利三种形式。

　　摘要：地方政府部门利益化问题是生产力发展到一定阶段，社会政治、经济、文化等多方面因素综合作用的结果，它分为向上求权索利、对下侵权占利和同级争权夺利三种形式。因其深刻的代表性和现实影响，建议在一定生产力状况下，把治理政府部门利益化问题的重点放在部门对下侵权占利的方面，从行政管理体制、监督机制、财政体制和意识形态领域等多方面综合入手。

　　地方政府部门利益化问题是指地方政府部门在行政过程中偏离公共利益导向，利用公权谋私的倾向。根据其实现的途径，可将之分为三类：一是对上求权索利；二是对下侵权占利；三是同级争权夺利。本文选择地方政府的角度、通过对X市具体案例的分析来研究部门利益化问题，以期为治理该问题的实践提供有益的参考。

　　一 地方政府部门利益化问题的成因

　　(一 ) 特定历史阶段的产物

　　1、地方政府部门利益化问题是生产力发展到一定阶段的产物。国家是生产力发展到一定阶段的产物，作为国家权力代理机构的各级政府所出现的问题必定也与生产力水平有关。“对资源的控制能够产生权力”[1]，由生产力进步带来的社会资源增长就必然使掌握大量社会资源的地方政府权力产生扩张。如果“其内部结构不从集中走向分散，那么就有可能造成政府权力阻碍社会发展的后果”[2]，因此，各级政府在其内部根据各部门占有的社会资源构建了部门间的功能性权力。这样导致两个结果：其一，同级政府部门争权夺利及下级政府部门向上求权要利。因为“所谓行政权力的分配即是资源基本配置权的分配，权力功能上的差别则意味着支配和控制资源的多寡，同时意味着获得资源和利益的可能性”[3]；其二，地方政府部门对下侵权占利。因为“国家行政机构同时也是占有财产和资源的经济组织”[4]，当外部条件谋和主观意志后，地方政府部门便会“合法”经营公共资源获利。

　　2、地方政府部门利益化问题受特定社会政治和地域经济影响。首先，地方政府部门利益化问题的表现方式受社会经济体制和核心价值观念的影响。由于“市场的取向培育出多元的利益主体，并且使得不同的利益主体之间的权益事项更加依赖于自身对利益的追求”[5]，因此在市场经济体制下，行政机构如采取“部门自养”财政政策的话，部门内部便会逐渐意识到利益的共通性，并以部门联合或对抗的方式表达各自利益诉求。在这种情况下，部门负责人也会在政绩观驱使下扮演追求集团财富的政治企业家角色。其次，地方政府部门利益化问题的表现程度在生产力水平低的地区比生产力水平高的地区突出。这是因为，生产力水平高，地域经济好，地方财政充沛，公务员待遇高，对下侵权占利则少；反之是地域经济差，地方财政不足，公务员待遇差，部门利益化问题则严重。

　　(二 ) 政治体制矛盾运动的结果

　　1、行政体制不完善为地方政府部门利益化提供空间。当前的行政体制不完善主要指两个方面：一是组织体制不合理。处于“条”“块”分割状况的部门会帮助相关企事业单位和中介组织实现垄断经营或特许服务，而获利的单位和组织也会因此向主管部门输送利益并与之结成利益共同体；二是人事制度不正规。地方政府部门和国有企事业单位的主要人事安排通过“组织推荐”的方式实现。这容易让具有隶属或利益关系的组织之间结成稳固的利益同盟。

　　2、财税体制不科学为地方政府部门利益化提供条件。国家财政管理体制和税收政策的现状为地方政府部门利益化提供了资源。首先是财政管理体制不先进。国家虽推行市场经济体制多年，却并未真正建立“公共财政”，而是实行的“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算”的“分级财政”。分级财政在促进地方政府因地制宜发展地方经济的同时，也加强了地方政府部门的独立性和争夺财政拨款的动机。特别是部门对预算外资金的自由支配权为地方政府部门利益化行为提供了直接的经济来源。其次是税收管理体制不完善。分税制根据中央和地方政府的事权将税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税三种。这种税收管理体制让地方政府无法从扩大税基上得到好处，于是将精力投入到“保障”收入上。

　　3、立法机制不健全为政府部门利益化行为提供机会。部门利益化行为总是希望通过国家立法的形式“合法化”，而目前不健全的立法机制恰好为之提供了便利。第一，主体不正规。立法人员多为非职业化的兼职人员，他们不可能深入调查研究部门提交的法规草案，很难发现其中暗含的部门利益倾向，这样便影响了立法的质量。第二，程序不严谨。“程序决定了法治与恣意的人治之间的区别”[6]，立法程序上存在的取证不充分、论证不严密、审议表决不合理等问题给了地方政府部门实现利益的可能。第三，内容不明确。比如程序法过于原则，缺乏刚性；实体法过于含混，缺乏操作性等都“保护”了公务员在行政执法过程中的利益化行为。

　　4、监督机制不严密为地方政府部门利益化行为提供便利。对行政部门的监督分为内部监督和外部 (包括人大、政协、社团、媒体、民众 ) 监督两种。目前的问题首先是内部监督不独立。内部监督包括监察局和审计局的监督，它实际上是政府“自己监督自己”，这种监督在很多情况下只是一种形式。

　　(三 ) 公务员主观意识作用于行政行为的反映

　　1、个人私利的影响。市场经济体制在两个方面刺激了地方政府公务员的利己欲望。其一，受中国传统文化中“官本位”思想影响的地方政府部门公务员，本身“为人民服务”的“公仆”意识就相当淡薄。然而，市场中日益激烈的竞争导致的公务员队伍高门槛又进一步刺激了他们的利己思想，使他们在产生优越感的同时感觉到以权谋私的“合理性”。其二，市场经济繁荣带来的社会贫富分化，让公务员感到自己的收入相对于自由职业者、私营企业、外资企业和部分事业单位的职工而言明显偏低：根据现有的工资标准，如果公务员没有其他额外的收入连买套房子，满足自身最起码的生活都做不到。此类现实问题造成的心理不平衡也是地方政府部门公务员谋求部门利益的动机之一。

　　2、绩效考核的压力。绩效考核虽然在一定程度上提高了行政效率，但也会诱发地方政府部门利益化行为。这是因为创收的数量往往会成为地方政府部门(尤其是自收自支的垂直管理部门 ) 绩效考核的指标，于是部门中从普通的公务员到负责人都会为此而设法扩大部门经济收益。同时，这些部门的上级主管部门也从“政绩”和“利益最大化”的角度出发下达考核目标，不断对下加“担子”，结果造成地方政府部门乱作账、乱收费、乱摊派等不良行政行为的恶性循环。

　　二地方政府部门利益化问题的治理

　　(一 ) X市的具体做法

　　1、开辟“绿色通道”服务，开展“公开承诺”活动。为减少部门牟利的机会，X市成立了政务中心、外商投资服务中心等专门机构为投资商提供专项服务；为避免投资商在部门科室之间来回反复盖章的繁琐，各部委按规定成立了“绿色通道提供快速便捷的服务；为方便群众监督，机关和各部开展了“公开服务、公开承诺”的活动。

　　2、精简程序，加大对行政审批的监查力度。X市政府在下放权力的同时，精简了审批程序和审批项目，清理了100多项不合理收费。规范管理必需的收费项目，执行多方定价的“阳光收费”政策。并且通过在生产环节监查质检部门，在流通环节整顿工商部门等一系列“抓典型”的行动巩固行政审批制度改革的成果。

　　3、开展“思想解放运动”，营造“公平、公开、公正”的机关文化。X市一面在制度设计上防止部门利益化问题，一面在全市政府机关中倡导自上而下的素质教育和自下而上的“思想解放运动”，从小事抓起，克服“利己”思想，培养“公共”意识，塑造“公共”机关文化。此举取得了良好的效果，以市委社科联为例：在既要谋发展又缺资金的困境中，社科联的工作人员在负责人的带领下，一方面更新服务理念，把争取到的经费全部用于奖励社会科学研究成果，并努力保证其与自然科学奖励资金的差距不致太大；另一方面转变工作方法，大胆创新举行各类会议所需经费的筹集方法。通过这两方面的努力，社科联不仅在部门发展上获得上级的认可，还得到同级财政部门的信任，所获财政拨款逐年增多，形成良性循环。

　　(二 ) 治理地方政府部门利益化问题的一般建议

　　1、深化大部改革，完善行政管理体制。大部制至少在三个方面对防止地方政府部门利益化问题起到积极作用：一是有利于减少部门之间的权力之争，提高效率；二是有利于分离决策权和执行权，加强监督；三是有利于落实部门领导责任制。为此，可继续深化大部制改革来完善行政管理体制，最大限度遏制部门利益化行为。然而，当前在实施大部制改革的过程中遇到了诸如权力整合难、机制磨合难、人员分流难和对大部自身监督难等问题。针对这些问题，建议：一要坚持政府职能转变为核心。必须科学界定大部职能，把该管的事项切实管好，把不该管的事权转移出去，从制度上保证市场在资源配置中的基础性作用，保证社团和公民在公共事务中的监督作用。二要正确处理“条”“块”关系。经过合并后的大部以其庞大的机构和强大的职能在同级政府中举足轻重，处理好它与同级政府和下级机构的关系，牵涉到大部制的进一步发展。为此，要把握好集权与分权的“度”。大部要在集中决策、协调和监督权的基础上，充分下放权力，保证下级一定的独立性以调动主动性。这样既分离了决策权与执行权，又保证了决策者与执行者的相互监督。三要强化对大部自身的监督力度。为避免分散的部门小利益演变为集中的部门大利益，需加强对大部领导和各级负责人的监督检察，加大对违规操作的惩处力度；四要因地制宜。大部制作为一种机构设置形式，主要适宜于具有综合性职能的行政部门。对于管理职能相对独立，专业性较强的职能部门，则不必牵强套用大部形式。

　　2、规范收支管理，健全公共财政制度。财政体制的缺陷成为地方政府部门利益化行为的可能条件。为此，要建立健全公共财政制度，构建透明的地方政府财务管理体系。第一，规范政府收入管理。要加强对国有资产经营性收益的管理， 规范政府收入来源；要深化税费改革，完善分税制，将易管理的行政收费纳入税收体系，并严格转移支付管理；要规范收费项目，清理整顿地方党政机关的服务实体，取消不合理收费，并通过立法和落实收费监督核查制度对确需保留的收费项目依法管理。第二，完善政府采购制度。目前的政府采购制度在实施过程中被各级地方政府大打折扣，可谓有名无实。X市2007年的政府采购金额还不到全市GDP的1﹪，而发达国家政府采购的比例大体可占到GDP的10﹪。因此，必须成立专门从事政府采购的工作机构，并加大政府采购的比例，同时加强财政部门和审计部门对政府采购行为的监督力度，杜绝政府采购中的“回扣”现象。

　　3、推进政务公开，加大行政监督力度。强化对行政权的监督是解决地方政府部门利益化问题最简便快捷的方法。首先可以继续推进政务公开。当前的政务公开因缺乏严格的法律规定，在操作中往出硬性规定。其次可以细化行政监督程序法。目前对行政监督的立法多数是原则性的，缺乏具体的实施细则，以致很难落实。比如人大对行政部门的监督就因操作难而显得疲软。因此，要重点加快操作性强的行政监督立法，确保人大、政协、司法机关、新闻媒体和人民群众可以对行政权力实施有效监督。

　　4、加强教育培训，提升公仆服务理念。既然“发展中的问题需要通过发展来解决”，那么解决地方政府部门利益化问题就需要公务员在工作中转变思维方式、强化服务理念以营造良好的政务环境吸引投资，带动企业搞活地方经济。这样，不仅有利于增加地方财政收入，还能提高公务员福利待遇，形成“双赢”的良性循环。为此，要经常性地对公务员进行思想政治教育和道德素质培训，并可通过服务、礼仪、接待等课程讲授的方式激发公务员“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的“公仆”意识。

责任编辑：春华