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　　摘要：作为地方政府管理和服务一方社会的工具与手段，地方政策的转型是未来区域发展也是整个社会发展的必然要求。本文试图通过梳理地方政策转型的现实背景与困境，从而寻找到地方政策转型与创新的方向和路径。
　　
　　近年来 , 随着经济的不断发展 , 一些大型的区域合作关系不断地建立起来 , 如长三角、珠三角等等 , 以这种合作关系为契机 , 地方治理也开始了不断的转型和创新。在这种背景之下 , 作为地方政府管理和服务一方社会的工具与手段 , 地方政策的功能和内涵必将面临全新的挑战。一方面 , 原有的地方政策环境发生了较大的变化 , 而另一方面 , 地方政策受固有的地方主义和其他消极思想的影响 , 相互冲突和制约的情况开始不断地暴露出来 , 摘 要：作为地方政府管理和服务一方社会的工具与手段，地方政策的转型是未来区域发展也是整个社会发展的必然要求。本文试图通过梳理地方政策转型的现实背景与困境，从而寻找到地方政策转型与创新的方向和路径。

　　近年来 , 随着经济的不断发展 , 一些大型的区域合作关系不断地建立起来 , 如长三角、珠三角等等 , 以这种合作关系为契机 , 地方治理也开始了不断的转型和创新。在这种背景之下 , 作为地方政府管理和服务一方社会的工具与手段 , 地方政策的功能和内涵必将面临全新的挑战。一方面 , 原有的地方政策环境发生了较大的变化 , 而另一方面 , 地方政策受固有的地方主义和其他消极思想的影响 , 相互冲突和制约的情况开始不断地暴露出来 , 地方政策的转型势必会成为未来区域发展以及整个社会发展的必然要求。

　　一、地方政策转型的现实背景和要求

　　随着经济全球化的迅速发展 , 一个省市 , 乃至一个国家的竞争力不再仅仅是省市个体以及国与国之间的比拼 , 更重要的是取决于其所在区域的整体实力 , 区域经济一体化日渐成为社会经济发展的主要目标和发展方向。所谓区域经济合作 , 是指在一定区域内的两个或两个以上的国家或地区以自然区域内的经济的内在联系为纽带 , 以区域分工和协作为基础 , 根据商品和生产要素的流向、文化传统以及社会经济协调发展的需要而形成的相对稳定和长期的区域性经济协作活动。在这种背景下 , 区域内的各地方政府之间开始了前所未有的接触和交流。经济合作发展组织（ OECD ）把这种全球范围内府际合作趋势归结为如下原因：一是由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理；二是区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；三是在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力；四是尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私营部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。这种区域内地方政府间频繁的来往和协作势必给原有的公共政策环境带来新的变化和影响，从而造成三种效应：

　　第一，宽度效应，即地方公共政策的边界将会出现一定程度的拓展。与以往不同，区域合作基础上的地方政策不再局限在对原有行政区范围内的人、财、物的考量和权衡上，而是需要考量更宽范围内的利益妥协与平衡。因为区域合作打破了原有的行政边界，在区域范围内，各地方政府之间都无法独善其身，一方政策的运行必定会对其他各方的利益产生较大的波动和影响，甚至牵连整个区域的发展。地方政府在策划公共政策时不能只考虑本辖区范围内的政治、经济和文化因素，而是应当在区域范围甚至是国际视阈中来运筹和协调，才可能适应新形势的变化和要求。

　　第二，深度效应，即地方政策的内涵将会出现深刻的变化，以往单一的、片面的政策构架已无法承受新的挑战。在区域范围内，不仅仅是地方政府之间的合作是一个全新的课题，同时，地方政府之间的竞争也仍以往常的状态在继续延续，这种错综复杂的利益关系必定会产生全新的甚至是极其尖锐的矛盾和问题，而这些矛盾和问题也必将给地方政策的制定带来难度。面对新的难题，地方政府需要有更深入的挖掘和思考。首先，必须对自身的中长期发展规划进行适当的考虑和设计。其次，则要找准自己的定位，着眼区域的发展，构建全方位的不同层次的政策发展体系。

　　第三，密度效应，即地方政府间的合作势必要求地方政策之间也必须要有适当的、合理的乃至密切的融合与交织，从而形成地方政策网络，促进区域经济的协调和稳步发展 一方面，地方政府应以开放透明的姿态，积极同区域内的其他政府以及区域外的国家和组织开展交流合作，广泛吸纳各种合作伙伴参与地方事务，并在区域发展中扮演积极的角色，通过相互之间的协商与对话，以促进各方政策之间的有效衔接。另一方面，要积极理顺政府与市场的关系，对政府与市场等多种政策手段进行重新协调，力争利用一切政策工具和手段来解决新的问题。

　　总之，地方政策是地方政府为管理地方公共事务而制定和实施的制度、方针和措施的总和，也是地方政府推动区域经济合作发展的重要力量。正如恩格斯在论述政府的作用时所指出的：“国家权力对经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走。这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”可见，公共政策在地方政府作为中起着至关重要的作用。如何有效进行地方政策的转型和创新，以充分发挥地方政府的作用，是区域合作的必然要求，也是区域内各地方政府面临的一个重要问题。

　　二、当前地方政策的缺陷及其对区域合作的影响

　　从上述内容中，我们不难看出，地方政府只有积极推动政策的转型和创新，才能在区域合作中达成一致，从而促进区域合作的有序运行。但是，在现实生活中，由于受多种消极思想的影响，一些地方政策之间相互冲突和相互制约的问题开始逐渐暴露出来，对区域合作产生了极其不利的影响，主要表现如下：

　　（ 1 ）地方主义以及由此所衍生的竞争主义和本位主义思想，是地方政策转型的最大障碍，也是区域合作的思想困境之一。根据布坎南的公共选择理论，公共人也是经济人，地方政府作为地方最大的经济利益主体，其拥有该地区内最集中的公共权力和最具权威的政策资源，因此，必定以地方利益最大化为原则，来行使公共管理和服务职能在区域一体化的背景下，出于地方主义和本位主义的考虑，地方政府有可能打着合作的旗号，背地里进行更加疯狂的竞争，以通过从外部吸引稀缺资源来刺激地方经济的发展，甚至不惜牺牲全局利益来保全地方利益。因此，在公共政策方面，往往阴奉阳萎，是是而非，表面上对中央政府的大政方针遵照执行，但实际上，则采取种种变通的做法，或是钻中央政策的空子，或是曲解中央政策愿意，或是改头换面，在字眼上做文章，制定出各种与区域合作形式适应 实质却矛盾的地方政策，进而对地方利益的增进产生消极的影响。

　　（ 2 ）封闭主义的禁锢以及与此相对立的开放主义和分享主义思想的缺乏也对政策的合作和交流形成了一定的阻碍。梁启超曾指出中国人有四大特点：“一爱国之心薄弱，一独立性之柔弱，一公共心之缺乏，一自治力之欠阙。”在两千多年的传统文化影响下，中国人形成了独特的个性风格――封闭，保守，缺乏独立性 创造性与冒险精神。在这种思想根基下所成长起来的公共权力以及政府治理也都不可避免地带有强烈的狭隘色彩。尽管随着市场经济的发展，竞争、自由等各种市场化的元素不断增加，但固有的封闭特性仍然很难一下子就从中国的行政思想中抹去。在中央与地方实行分税制后，地方成为了真正意义上独立的利益主体，尽管自由性有所加强，但同时，对于维护一方水土利益的狭隘意识也不断地得以强化，在与外界进行开放式的合作交流方面往往亦步亦趋，缺乏主动，更不用说与其他地方政府分享利益了而区域合作恰恰是要打破这种狭隘的利益观念，树立全局大同的意识，在相互合作中来分享更多的共同利益。因此，在封闭主义思想下所制定出来的地方政策，往往缺乏对全局的考虑，尤其缺乏对他人利益的维护，是很难促进政府之间共进共赢的。

　　（ 3 ）短期主义的弊端。受行政周期的影响，地方政府官员往往习惯于短期主义行为，一方面，以追求任期内政绩最大化为指导思想，另一方面，则制定短视的公共政策以实现政绩最大化的目标。这种情况往往导致地方政策缺乏前瞻性和长期性。而区域合作则是一项长期的政策目标和行动计划，是无法在短期内实现的，需要有坚定的思想准备和周密的规划。这必然要求我们的地方政策能突破行政周期的局限，有长远意识，对于远景，要有更多的前瞻性解读，甚至有具体的设想和方案。

　　三、区域合作下的地方政策转型

　　综上所述，要适应区域合作的要求，地方政策应及时转型，重点需做好以下几个方面：

　　（一）在政策的主体上应吸引多方参与，形成多元格局

　　随着区域合作关系的逐渐形成，原始的单一的地方治理也不断地演变为复合型的区域合作治理。在这种体制下，治理主体的多元化已成为一种不可避免的发展趋势 地方政府应审时度势，主动吸引多方主体参与地方事务和地方政策的商榷与制定，开门决策，包括区域内外的其他辖区政府非政府组织、企业、公民等等，以形成多中心的治理系统，促进地方治理和区域治理的快速接轨与有序运行。正如文森特·奥斯特罗姆所指出的那样 : “每一个公民都不由一个政府服务 , 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务······大多数公共服务产业都有重要的私人成分”。因此，地方政府应逐步转变一方独大的局面，不断探索与市场、非政府组织和公民共同治理地方事务的模式，其中最为重要地一点就是在政策制定的主体上要能够听到来自各方的声音，了解多元的利益要求，由此，才可能在治理过程当中实现多元利益的博弈和平衡。

　　（二）在政策制定的方式上应打破行政权威，强化合作意识

　　从政策主体的多元化出发，必定会要求政策制定方式的进一步转变与创新。过去，以地方政府为首要利益集团的政策制定模式中，地方政府基本上拥有着绝对的话语权 而在区域合作的背景下，单中心的决策体制注定要被打破，政府必然要尝试与其他利益主体的合作 协商与对话，而不是主导、控制与操纵。这就要求地方政府必须打破行政强势的格局，在制定政策时能放下架子，与企业、非政府组织和公民，特别是作为竞争对手的其他辖区政府进行真诚的沟通与交流。

　　（三）在政策的内容上应突破局限思维，彰显大家风范

　　在政策的内容上，地方政府也必须能适应现实的要求作出相应的调整。一方面，要摈弃地方主义思想，树立全局观念，把地方的发展融入到整个区域甚至是国家发展的大局中去考虑，因此，在政策的内容上应尽显大家风范，不能为了维护一方的特殊利益而作出损人利己的事情，在政策的内容上形成冲突甚至制造不必要的矛盾，妨碍整体利益的实现。另一方面，要摈弃短期主义的思想树立长远意识，不能因为短期的政绩而阻碍长远的发展。因此，在政策内容上要做到短期、中期与长期的合理配套，从而促进地方的科学治理和持续发展。
　　
　　地方政策的转型势必会成为未来区域发展以及整个社会发展的必然要求。
　　

责任编辑：春华