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　　村务公开是指在一个村民委员会的辖区内，村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。村务公开不仅是村民自治的基本要求和重要内容，也是实现民主自治的前提条件。象任何民主、自治及管理一样，村务公开制度也是在特定的历史条件和政治背景下生成和进行的，只有深刻地了解和把握这一制度赖以存在的社会环境和政治条件，才有可能真正认识和理解这一制度的特点并把握其未来的发展走向。村务公开的有效实施也依赖一定的制度、技术并具有相应的财政基础。从目前来看，税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大改革。税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，其实质是国家、集体与农民关系的重大调整，对村民委会员的组织、功能、运行方式以及乡镇关系也产生了重大而深刻的影响，在相当程度上影响和制约着农村基层组织及村民自治的发展走向。因此，税费改革构成了我们理解和研究当前我国村民自治发展重要的历史背景和条件。对我国村民自治、村务公开以及民主管理的研究以及对未来村民自治发展的设计均不可能忽视税费改革的实践影响、发展动向以及所提供的政策环境和制度条件。为此，本文结合对我国若干省、市的调查，考察和分析税费改革对村民自治及村务公开的积极和消极的影响，并根据税费改革的发展动向探讨分析村民自治可能的发展走向以及促进村民自治及村务公开的制度、技术及财政基础。

　　从法律上看，村民委员会是村民群众性自治组织，也依法承担着协助乡镇政府的工作的义务。但是，早在1987年，全国人大常委会委员长彭真同志在通过《村民委员会组织法(试行)》时就提醒人们，“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，‘上面千条线，底下一根针’，这样会把它压垮”。然而，不幸的是，税费改革以前，不少村委会承担了过多的行政任务，不少地方大凡工业生产、农业发展、税费征收、计划生育、社会治安、精神文明、组织生活等等一切事项，都通过层层签订责任书的方式下达到村委会及相关责任人，并强力推行，限期完成。尤其是由于税改前乡村税费征收任务重，各种税费征收任务通常由村委会及村委会干部代征代缴，并将完成征收任务与村干部工资直接挂钩。这项措施严重扭曲村委会的功能和作用，也使村委会组织出现严重的行政化、官僚化，并脱离群众。不少村委会每天疲于完成乡镇交给的行政工作，无暇顾及也无法开展村内自治事务。在不少村民看来，这样的村委会不过是“拿村民的钱，干政府的事”而已，其结果不仅损害了乡村干部的形象，也损害了村民对自治事务参与的热情和信心，甚至对村民自治及村委会干部产生怀疑、不满甚至抗拒，从而影响村委会正常运转及村民自治的发展。

　　不仅如此，由于农民的抗税及大量的弃耕和外流，直接减少乡村的税费及财政收人。如湖北省京山县1998一2000年，农业税年征收率不到75%。到1999年底，京山县全县仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3ro8.59万元。而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元，也就是说，近一年的两税任务未能收取。到2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿元。直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地仍无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”，其结果必然是造成乡村财政的困难。另外，虽然国家有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，实行“户交村结”，对于完不成任务的村组及村组干部实行扣下拨款以及工资等方式“硬结账”，迫使村委会及村组干部垫款甚至借贷上交，由此也造成严重的村级债务。据对湖北麻城市熊家铺的调查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金(积累亏空)有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。究其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财税任务，只管当年过得去，不管后果。”

　　显然，税费改革以前，全能型和压力型的行政体制以及过重的农民负担、不适当的税费征收方式，不仅造成村民自治组织功能的扭曲，也造成乡村干群的矛盾以及严重的财政和债务危机，在组织上、功能上、政治上以及财政上损害了村民自治的发展。随着农村税费改革及配套改革的实行，尤其是完全免除农业税之后，上述一些矛盾在相当程度上得到缓解，从而为村民自治的发展提供了更大的空间和更好的条件。特别是从“减税”到“免税”，不仅大大减轻了农民的负担，也使乡村干部从催粮催款中解脱出来，减少了基层干部与群众利益摩擦和矛盾，使干部有更多的精力为农民服务。在减轻农民负担的同时，中央财政支农力度进一步加大。仅2004年，中央财政为顺利实施农村税费改革安排转移支付219亿元补助地方财政减收缺口。国家还实行粮食、粮种和农机直补政策，全国29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施直接补贴，补贴资金总额达116亿元，近6亿种粮农民直接得到实惠。对13个粮食主产省还安排良种补贴资金28.5亿元，农机具购置补贴资金7000万元。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消3项、免征8项、降低4项涉农行政事业性收费。这一系列大政方针不仅大大缓解了国家与农民以及农村的干群矛盾，密切了党群、干群关系，也促进了乡村关系的调整和改善，促进了农村社会经济的发展，从而为村民自治的发展提供了更大的发展空间。

　　虽然税费改革后，中央和地方政府通过转移支付的方式以保障村级组织的运转，但是，这种转移支付政策性强，数量不多，且不稳定。湖北省大悟县新城镇严河村只有3名干部，上级转移支付经费只有5000元，但订报刊支出1600元，每个干部年工资不到1200元。由于村级组织财政困难、债务沉重，不仅难以为村民提供公共服务，也难以保证乡村干部的稳定，严重影响到村民自治组织的正常运转。在对湖北省村务公开的专项调查中，普遍反映“当前村级组织普遍负债较重，经费紧张，运转困难，在加快经济发展、管理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、直辖市维护社会治安等方面显得心有余而力不足。”不少人甚至认为“税费改革后，农民负担减轻了，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，现在当村干部工资报酬难保证，工作任务难完成，公益事业难建设，债务包袱难消除，无财可理，村务公开可搞可不搞。”

　　村民自治是在一定的时间和空间内进行的。合理的乡村的规模以及适当的管理幅度不仅是乡村社会的有效治理的基础，也是实行村民自治和村务公开的重要条件。从历史上看，建国初“村的规模一般很小，平均每个行政村不足900人，东北各省人数较多，平均每村1500人，内蒙古地广人稀，每一行政村面积较大。”在合作化和人民公社化过程中，乡村不断合并，管理规模日益扩大。1956年初，全国乡镇由208000多个减少到1l700(]多个。乡干部由77万多人减少到70人，减少7万多人。乡政府几乎减少一半，而乡辖区平均范围扩大一倍。1956年农村完成了高级合作化之时，每社平均200户左右。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村实现了人民公社化，平均每个公社4600多户，出现“一大二公”的局面。

　　乡镇及村组合并也造成乡村规模的扩大，不仅给乡村管理造成困难，也给村民自治的组织及村民群众的参与造成不便。从全国来看，2003年全国乡镇平均人口规模为2.46万人，但是，山东、湖北、河南、广西等省、区乡镇规模已经达到3一4万以上。浙江省2003年底共设1607个乡镇和由乡镇转设的街道办事处，平均每个乡镇和街道办事处的面积为75平方公里，最大的乡镇人口超过20万，平均每镇约2.6万人。江苏省2003年底共1234个乡镇，镇平均面积为78.04平方公里，平均人口为4.97万。大多数省、市和自治区村委会平均人口1000一2000人，其中，1乃的省、市、自治区村委会平均人口为巧oo一2000人。虽然这一规模比人民公社初期(1958年)一度出现的“大社”要小，但是，远远超过了1962年之后至改革前人民公社制度稳定时期的公社规模，如果与建国初的小乡制相比，2003年乡镇数不到1954的1/5，1956年的1/3。或者说，一个乡镇相当于1954年的5个乡，1956年合作化时期的3个乡。由此也出现“一大(面积大、人口多)二空(组织及财政困难)”。虽然西藏、青海以及内蒙古、陕西、甘肃和新疆等省、区乡村人口规模较小，但是，这些省、区大都地处山大、地广和人稀西部边疆，社会经济相对落后，乡镇规模过大也造成管理的困难。2004年西藏全区有692个乡(镇、街道办事处)，5956个村民委员会和158个居民委员会，全区平均每个乡镇、街道办事处平均人口为3367人，管辖面积为1734平方公里。目前西藏乡镇平均行政编制仅为巧名，每一个乡镇行政工作人员要管理100平方公里的地域。尤其是目前未通公路的乡镇有65个，占乡镇总数18%，未通电话的乡镇有125个，占乡镇总数的18%，这均造成管理上的困难。

　　乡镇及村组合并在一定程度上的确有助于减轻农民的负担，也受到农民的欢迎。但是，“一个国家干部的开支可供养二三个村级干部或者四五个村组干部，真正给农民增加负担的不是村级组织和村组干部，而是上级庞大政府机构和冗员”。况且现行的村组干部实际上并不是严格意义上的干部，他们从来也没有要国家的财政负担，减少村组干部并不能减少国家财政负担。由于乡村规模的扩大，出现比较明显的“离农化”的倾向和“行政化”的危险。一方面，乡村规模的扩大，村级干部减少，乡镇政府与村委会组织与村民群众联系越来越少，村民对村务参与也越来越困难。正如一些村民所抱怨的，现在的政府和村级组织“离农民群众越来越远了”。另一方面，从调查来看，税费改革大规模的村组合并中村民群众参与很少，主要是在政府主导下进行的，表现出强烈的行政干预和行政命令的色彩。不仅如此，在撤并村组过程中，随着政府加大村级财政的转移支付，村委会对乡镇政府的财政依赖增强，政府对村民自治组织的控制也随之强化，“村帐乡管’旧益普遍化、合法化，村委会组织出现更加严重的行政化的趋向。乡村规模的扩大化、财政的“空洞化”以及“行政化”和“离农化”，不仅进一步威胁着村委会组织的独立性和自主性，也影响着村民对乡村事务有效的参与，对村务公开和民主管理以及村民自治及未来的发展产生不良影响。

　　2005年2月，笔者对湖北、安徽、四川、河南和江西等86个村的636位农民的问卷调查表明，对于2001年以来是否举行过“一事一议”的问题，有14%的农民回答2001年以来举行过l次“一事一议”会议，有科%的回答“每年举行一次”，同时也有42%的农民回答从未举行过。对于大多数农民来说，土地不仅是他们的最基本的生产资料，也是最主要、最基本的生活保障。农村土地的调整问题往往是村内最重大的事情，涉及农民切身利益，也受到村民群众的高度关注。为此，在调查中，笔者进一步对农民对土地调整决策参与情况进行调查。其结果是，有54.11%的村民回答该村土地的调整是通过村民会议或村民代表会议讨论决定的，也有31.01%的农民回答“土地的调整是由村干部说了算”。这表明，一方面我们看到，近些年来，村民会议、村民代表会议以及“一事一议”在村务决策中日益受到重视，像土地调整这样的村级重大事项主要由村民参与来决定。但是，另一方面，我们也看到，2001年以来，仍有近半数的村没有举行或不经常举行“一事一议”。而在土地调整等重大村务决策上，仍是由少数村干部决定，这也表明村民参与、村务公开的程度依然是有限的。

　　从调查来看，造成“一事一议”困难的原因是多方面的，其一是，议事的集中性与村民的分散性的矛盾。特别是家庭承包责任制之后，农民自主性、流动性及分散性显著增强，加之村组合并，规模日益扩大，乡村干部普遍反映“集中村民开会困难”，而一些村民忙于自己的工作也不愿参与会议。其二，由于缺乏严肃完善的组织制度和程序以及有效的监督和强制措施，“一事一议”的召开缺乏制度的有效保障。从对600多位农民的调查来看，通过“一事一议”筹集资金进行公益事业的建设困难重重，会议也难以召开。其中，有21%村民表示“一事一议”难以召开是由于村民不愿意开会，有39%的村民则认为干部不愿意开会，还有不少人认为即使“一事一议”议决的事项，也难以有效地执行。最后，虽然政策规定一部分公益事业建设通过“一事一议”方式来解决，由于许多地方都明确规定每人每年筹资不得超过巧一20元，在调查中笔者也发现，即使这些法定的经费收齐也难以满足村务管理、公益事业以及公共建设的需要。这不仅在一定程度上制约了农村社会公益事业的发展，也影响到到“一事一议”的功能和作用以及村民群众和乡村干部对召开“一事一议”的积极性和主动性。

　　显然，当前村民自治及村务公开和民主管理不仅陷人财政短缺的困境，也存在组织规模“一大二空”的危险，同时还缺乏有效的制度和技术支持。虽然一些地方税费改革政策和实践偏差对上述一些问题有不同的甚至是直接的影响，但是，无论从历史还是从现实来看，上述问题产生的本身大多并不是税费改革造成的，税费改革及体制改革只不过是使不少久以存在的深层次的矛盾和问题日趋尖锐化和显性化。最为突出的是乡村债务及财政危机问题上，税费改革中的“减税”和“免税”只不过切断了乡村组织的不正当和不合法财政来源，使业已存在且不断恶化的乡村债务问题迅速暴露出来，广大的乡村组织也迅速陷人财政的困境之中。正是税费改革使乡村债务问题显露出来，扼制了乡村债务进一步恶化的势头，进而为解决乡村债务及财政危机创造了条件，带来了机会。改革也使乡村组织、乡村干部以及农民群众从矛盾和对立中解脱出来，重建乡村正常的社会政治秩序和干群关系，也为乡村组织的正常运转及村民自治的发展创造了条件。

　　稳定的财政来源不仅是村组织稳定的前提和基础，也是村民自治和基层民主发展的基础。长期以来，不少人认为村民自治就是村民的事自己办，无需政府承担责任。其实，从世界范围来看，一些实行地方自治的国家政府无不给地方和基层组织相应的财政支持。在我国，村民自治和基层民主不仅是农民群众的基本权益，也是促进农村政治稳定以及社会经济健康发展的重要内容，同时也是国家政治文明建设的重要内容，国家的财政支持是理所当然的。不仅如此，村民委员会组织事实上承担了大量的政府工作，政府也必须为此提供财政支持。为此，一方面应将村级组织建设纳人国家财政范围，由国家保障村级组织的运转经费，承担村委会干部的基本工资以及相应的办公费用;另一方面应明确划分“政务”和“村务”，根据工作内容及乡村公共产品的性质确定和分摊公共事务管理的经济成本。长期以来农村公共品供给包括公共医疗、水利、交通等基础设施建设等，主要是以农民投人为主，国家补助为辅，造成农村公共产品和公共服务严重短缺。这些产品中不少是超越村庄范围的公共产品，甚至是纯公共品，单纯由村民自己提供不仅效率低，也不公平、不合理，最有效率的解决方式无疑是政府组织和承担。特别是在后税费改革时代，随着农税的减少，政府应进一步承担更多的乡村公共管理、公共事务、公共建设以及公共工程的财政责任，加大了对村民自治组织的财政支持力度，以缓解村民自治组织的财政压力。

　　在强化政府的责任及增加财政支持的同时，也必须进行制度创新，解决村内公共事务和公益事业建设的经费筹措机制。从笔者的调查看，有犯%的村民认为村干部的工资应由县乡政府财政拨款解决，24%的村民认为政府应承担村内公益事业建设的经费。除此之外，也有相当数量的村民认为可以由村办企业、按人口或土地分摊以及“一事一议”的方式解决村干部的工资及村内公益事业建设的费用。事实上，在调查中，农民从来也不反对为村内公益事业投资投劳，关键在于筹资和投劳的数量及其管理方式和效益。尤其值得注意的是，当笔者问及“是否可以按农户承包土地数量收取管理费”时，虽然有30%的村民明确表示反对，也有21%的村民表示支持，还有48%的村民并不完全反对，而是取决于收取费用的数量多少。这表明，只要征收数量适当，大多数村民并不反对通过收取土地承包管理费的方式筹措村级组织的经费。其实，从法律的角度看，在现行的土地集体所有制条件下，村民委员会代行集体的土地产权，也应享有由此产生的受益权。在免税条件下，通过收取承包土地的管理费的方式筹集一定的经费不仅可以为村务管理以及公益事业的建设提供比较稳定的财政支持，同时也是行使集体产权的方式和表现。正因如此，笔者赞成在免税条件下，在集体土地所有制不变的情况下，实行“税改费”，将原来收取的用于村务管理的“两附加”转变为“管理费”，由村集体根据土地面积统一收取。

　　在目前的村务公开内容之中，村级财务公开无疑是重点和难点。村级财务是当前农民最为关心的问题。村民自治首先就要求民主理财和财务公开。财务公开及民主管理也成为村民自治的核心问题。从调查来看，当前乡村财政困难及矛盾不仅在于村级财政来源少，也在于财务管理混乱。财政困难的乡村并非是“无财可理”，而恰恰是“财务不清”，乡村财政收人与开支由少数人决定，且很少承担相应的责任，以至造成乱收乱支;财务管理缺乏透明度，村民对村级公共收人、公共预算和公共开支缺乏经常的、有效的和制度化的参与渠道，村民的制约和监督不够，从而很难保证乡村公共开支的合理性和科学性，造成财务管理混乱、干部与群众关系紧张。在后税改时代我们不仅应着力解决村级组织的财政来源问题，也应切实解决村级财政的管理问题，尤其是加强和完善村级民主理财制度。在此方面可以学习和借鉴外国“参与式财政”(Participatory Budgeting)的作法和经验，由村民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向，包括参与上级下拨资金的分配、管理和监督，参与社区公共财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序的选择、规定相关人员的责任、监督财政开支过程及参与效益的评估等，使“民主理财”经常化、制度化。

　　目前，大多数乡村依然设立村务公开栏公开村务，这种方式虽然简单、经济，但是，也存在信息量小、单向性的特点，缺乏及时性和经常性。村民们只能被动地接受信息，既无法及时反馈他们的意见和评价，也无法检查信息反映具体事实的真实度和准确性，并追踪事务的进展情况。因此，如何提高村务公开的及时性、互动性和全面性是当前必须解决的问题。从当前来看，通过广播、电视、网络、“明白纸”、民主听证会、反馈箱等无疑是村务公开的有效形式。除此之外，随着现代信息技术的发展，实现村务管理和村务公开的信息化是发展的方向。早在1998年，广东南海市所有行政村在实现财务电算化的基础上，全面推进农村管理信息系统建设，使农村基层村务、财务等各项事务实现信息网络化管理，有效地提高了农村基层组织民主决策、民主管理和民主监督的水平。南海市西樵镇政府于2000年5月率先在民乐村进行“农村管理信息系统”应用试点，全村每月的财务收支、经济合同、户籍管理、征兵、计划生育、工程招投标、税收等财务、村务信息全部在网上公开，村民可以到村委会前面的“电子触摸屏”查询。村管系统的应用，提高了村务管理水平和群众有效监督，受到了村民的欢迎。据统计，近两年反映村干部经济问题的信访量连续下降，2000年比1999年降低50%，2001年又比2000年下降31%，村民对村干部的信任度不断提高。这些为基层民主管理提供了实践经验和范例。当前应将计算机和网络技术应用到农村村务管理的工作中，在全国范围建立和推广规范、高效、透明和低成本的“农村村务管理信息系统”，提高村务管理的公开性和透明度，提高村务管理效率和公共服务质量。村务公开的技术和手段的创新推进村务公开、民主管理及村民自治的制度创新。

　　随着社会经济的发展及交通、通讯等手段的改善，乡村规模的扩大是必要的。特别是对于一些人口少、规模小的乡村的合并有利于精简机构和人员，同时也能减轻农民负担。但是，乡村规模的扩大必须有一定的技术、组织以及管理能力的支持。从根本上说，乡村规模的合理限度在于是否有利于对乡村社会的有效的管理，以及有助于向农民群众提供有效的服务，充分满足农民群众对公共产品的需求。为此，我们一方面需要制止单纯基于财政的考虑对乡村规模无限扩大的倾向，另一方面也应积极探索在现有规模条件下加强村务管理的有效的技术和手段。在此方面，大力发展乡村社会组织，通过组织以整合乡村社会。这不仅可以通过社会组织的建设填补管理的真空，同时也有利于村民参与的组织化和有序化，为村民自治及乡村管理提供组织载体。从长远来看，大力培育和发展乡村社会组织，提升乡村社会组织化水平，增强村民的自我组织和管理能力，也是进一步深化村民自治，推进村务公开和民主管理的发展方向。

　　

责任编辑：春华