新中国成立后，中国共产党领导下的政权通过土地改革和人民公社化运动，将广大农民整合进了国家政治体系。土地改革运动“对于一个向来被视为一盘散沙的农业大国来说，其意义尤为重大”。使“农民取得了土地，党取得了农民”。①土改使得农民的生产积极性被极大地激发出来，建国初期的农业生产力有了极大的提高。在经济建设获得较大成功之后，中央政府很快在农村开展了大规模的社会主义改造，其重要内容就是将农民组织起来，实行集体化，使政权组织建设与经济组织建设合为一体，并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。②自此至改革开放前，人民公社是国家在农村的基层组织，它虽然不是正式的国家政权组织，但它承担着国家在乡村的治理功能。人民公社的角色基本上是国家和党在农村中的代言人角色，通过人民公社，中国亿万离散的农民感受到国家权力的存在，国家政权的指令也通过人民公社到达乡村田野。

　　目前，中国农村的基层组织一般被认为由村民委员会和村党支部组成。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”，这是对村民委员会角色的明确定位。即农村基层组织不是国家一级行政机构，是农民自己的自治组织。对于村级党组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定是：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就是说，村党支部的角色是政治领导、思想领导和组织领导，是为保障村民自治活动而工作的。

　　湖北长阳土家族自治县位于鄂西南山区清江中下游，全县国土面积３４３０平方公里，人口４２万，乡村人口３６万，占总人口的８６％，现有农村劳动力２０．３８万人，占乡村人口的５７％。下辖１１个乡镇，１５４个村民委员会，９６８个村民小组。该县各行政村都建立了中国共产党的基层党组织和村民自治组织。全县两委（村委会成员和村党支部成员）班子总人数６８９人；其中男性５１１人，占７４．２％；女性１７８人，占２５．８％；３０岁以下的２１人，占３．１％；３０岁至４０岁的１６６人，占２４．１％；４０岁至５０岁的２７６人，占４０．２％；５０岁至６０岁的２１７人，占３１．５％；６０岁以上的９人，占１．１％。

　　根据以上数据，我们可以看到：农村基层组织成员中男性占绝大多数。这表明在目前中国农村，男性政治参与的程度远高于女性，这与中国农村还处于从传统型社会的特征是相符合的。传统型社会女性受教育程度和社会化程度远远低于男性，女性政治参与的机会也大大低于男性。从年龄上看，农村基层组织成员中４０～６０岁的成员占绝大多数，３０～４０岁的成员不足三分之一，３０岁以下的成员则更少，而６０岁以上达到一般退休年龄的成员几乎可以忽略不计。这表明：农村现阶段基层组织的成员以年富力强、经验丰富者为主，这是农村民主政治建设的重要力量。而农村基层组织成员中年青成员的偏少是与中国农村目前的现状有关的，随着中国改革开放的深入和城市化的推进，越来越多的农村青年进城发展，使得农村青壮年人数锐减，农村基层组织成员中青年人数自然就不可能多。

　　首先，建立了“两会一组”制度，即村民议事会、村务监督委员会和村民理财小组。“两会一组”的成员由长期在家务农且具有广泛群众基础的村民担任。在组成和产生方式上，先由每个村民小组提出２～３为候选人，或１０户联名提出候选人，然后由村民代表大会选举产生。其中，村民议事会由１０～１５人组成；村务监督委员会和村民理财小组由５～７人组成。在职责方面，村委会拟定的重大事项交由议事会议定，村务监督委员会予以监督，审议通过后再交由村委会执行，并在村务公开栏中公布。此外，该县还出台了《长阳土家族自治县村干部管理办法》，该办法依据《村民委员会组织法》，对村干部选用条件、教育培训、民主监督、成绩考核、经济待遇及村级后备干部选拔使用都作了详细规定，对稳定村干部队伍，提高村干部整体素质提供了制度化的保障。

　　首先，现行《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这一规定对村民委员会和国家基层政权组织之间关系的界定是模糊的，乡镇政府究竟该如何“指导、支持和帮助”村民委员会开展工作不得而知，这不可避免地造成实际工作中的矛盾和冲突，影响村级基层组织自治功能的发挥。从我们在长阳农村地区调查的情况来看，乡镇政府往往习惯于把村委会当做自己的下属机关，习惯于行政命令式的管理方法。村级基层组织承担着大量上级政府部门交办的事项，长阳县高家堰镇流溪村的村支部书记告诉我们，２０１０年全年为完成上级交办任务所用的时间占全年时间的６０％多。村委会是不能拒绝这些任务的，因为，上级政府有多种途径和方法控制村级组织。首先，村账镇管，即村里的钱都在镇里管着，不怕你不服。其次，很多农村基础项目建设都是从上级政府部门那里来的，村级组织不可能敢得罪上司，于是，尽管不一定情愿，但也只好硬着头皮完成各项任务。由于承担大量行政功能，村级组织的自治功能就难免弱化，从而失去村民自治的“草根性”特征。

　　由于前文所说的村基层组织自治功能的弱化，村级组织的管理能力显得较弱，村民与之的关系疏离，远未达到使村民“自我管理、自我教育和自我服务”的目的。村委会往往承担相当多的基层行政任务，但由于它并不是正式的国家政权组织，也就没有国家政权组织的权威，完成任务时就难免困难。明知不可为而为之，其效率肯定是不高的。村委会实际上的行政化使得它与村民的关系疏离，甚至影响到村民对它的信任。事实上，在动员和组织村民时候，村委会往往都是小心翼翼的，对村干部而言，最好是不通过村民而直接把事情给办了。这种状况显然偏离了村民自治的原意。

　　村民自治是目前中国农村的一项基层民主政治制度，不论是在初期的民主政治，或在民主政治的转型中，还是在成熟的民主政治中，政治参与均居核心地位而是有无与伦比的重要性。④然而，从实际情况看，村民们的自治行为也往往只是“民主选举”，“民主决策、民主管理、民主监督”发展相对滞后。长阳县村民对农村基层民主的参与主要集中在每３年一次的定期选举。除了定期选举，长阳县各村村民参与村民自治活动最多的就是不定期的村民代表会议。根据长阳县高家堰镇流溪村提供的情况，该村在２００８年和２００９年村民代表会议都超过了５次，２００９年大约每个组平均召开了１次村民小组代表会议。每年召开的村民代表会议上，村民代表几乎没有提出什么议案，大家所做的，不过是听取村两委的工作安排和打算。可以说，在村民自治实践上，村两委基本上是在唱独角戏。长此以往，村民的民主实践能力很难提高，农村的民主政治建设也就无法真正实现。

　　加强农村基层民主政治建设首先应该理顺村级组织与乡镇政府之间以及“两委”之间的关系，强化村级组织的自治功能。为此，首先应完善相关法律，提高依法实行村民自治的可操作性。目前的《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民自治的规定比较原则而抽象，在实际操作中弹性较大，应该制定相关的实施细则，明确界定村级组织与乡镇政府之间和“两委”之间的关系，减少村级组织的行政色彩，还原村级组织的自治色彩。其次，国家基层政权的行政渗透必须获得农民民意的支持，并支付相应的费用。这样，才能调动村民的积极性，真正做到民主自治。

　　农村基层民主政治建设的基础是人才，没有人才再好的制度也不足以自行。中国目前正处于城镇化高速发展的时期，大量农村中青年涌入城市，造成农村人才流失严重。以长阳县为例，全县现有农村劳动力２０．３８万人，２０１０年全县外出务工人员达到１２．９８万人。大量优秀农村劳动力外流，不仅造成了村级治理的主体缺失，还造成了农村经济和社会事业建设的乏力。要解决这个问题，一是做好返乡农民工回乡创业的工作，并培养政治素质较高者，参加到基层民主建设中来。二是引导城市工作的人回乡参与家乡建设。这些人有较多的知识和见识，又有故土情结，加以引导，可以发挥其作用。三是吸引来自城市的自愿者，包括现在的大学生村官和政府下派干部及自愿到乡村工作的城市人员。总之，只有拥有足够的人才，才能提高村级基层组织的管理水平和管理能力，推动农村基层民主政治建设的发展。另外，加强村级基层组织自身的建设也十分重要。

　　村民自治是中国农村一项基本的民主政治制度，它是由国家自上而下推动的，即它的制度供给主体是国家政权。这种自上而下的制度变迁要真正实现，取决于农民是否真正认同这项制度并能否掌握和运用民主权力，取决于农民的民主实践能力。因此，中国农村基层民主政治建设的基础工作在于加大民主宣传和民主训练的力度，切实提高农民的民主意识和民主能力。只有这样，才能在农村营造出现代民主政治的社会氛围，培养起现代民主政治的社会心理基础，现代民主政治也才能在农村找到适宜的土壤而逐渐生长、成熟起来。当然，农民的现代民主意识和民主能力的提高不可能是一蹴而就的，从根本上说，它取决于中国城乡发展的平衡和社会的总体进步。

　　农村基层民主是中国社会转型时期政治发展和农村社会结构转型的产物，经过二十多年的实践，农村基层民主政治建设有了可喜的进步。村民自治已经成为农村基层民主政治的基本制度，其实践活动为中国农村经济发展和社会稳定起到了重要作用。在中国这样的传统农业大国，当然，对于传统的中国农村而言，自组织的发展、理性社会的建构和公民社会的养成都不会是一蹴而就的，这决定了农村基层民主政治建设只能是一个渐进的、长期的过程，从根本上说，它的发展有赖于整个国家现代政治、经济和文化的现代转型和长足进步。反过来，中国农村基层民主政治的发展也是中国政治现代化进程中的重要一环，它的进步会大大促进中国的现代化进程。

　　

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