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　　虽然《村民委员会组织法》从法律上确认了村民对重大村务有知情权、参与权、决策权和监督权等民主权利,并做了相应的制度设计加以保障,但是在实际运作中,村民除了政治上的选举权和被选举权之外(因另有“选举法”作保障),在村务知情权、参与权、决策权和监督权等方面的民主权利并未得到充分保障和实现,造成这一现象的直接原因是:(1)村民代表大会难以召开。以光泽县为例,由于山区地广人稀,村民居住分散,加上当前农村人口流动性增大,许多青壮年村民外出务工,绝大部分的村已经10多年没有召开过村民会议,“村民会议”作为农村重大村务的议事决策形式已经名存实亡。(2)“村民代表会议”代表面难以广泛。以光泽县为例,接受村民会议委托行使重大村务决定权的“村民代表会议”,平均一个村民小组(一个村民小组平均30户左右、100人上下)只有3名左右村民代表,代表面极窄,常常出现村民代表会议做出的决策不能真正代表民意而执行不下去的现象。

　　的差距。尽管“村民自治”、“海选”等民主形式发端于民间,但多数村民对“民主”、“法治”认识上的朦胧仍是不争的事实。正是这种差距,给《村民委员会组织法》的实施留下了过大的“自由裁量”的空间。第三是村民选择权与村民代表的“代表权”虚置问题。当“村民会议”名存实亡后,人们只能寄希望于村民代表会议,但是村民代表需要什么样的素质或条件,《村民委员会组织法》未作任何规定。村民代表的产生似乎仅仅取决于村民自己的是非判断。实际情况是村民的意愿表达除受自身利益驱使外,常常被宗族、亲疏、恩怨等观念甚至是从众心理所左右,由此产生的村民代表,或因为自身素质、或因为缺乏收集民意的动力,在现实中成为只具“代表”身份的“群众”。因此,村民代表会议不仅存在代表面不广泛的问题,而且存在“代表”不能代表的问题。

　　鉴于《村民委员会组织法》在具体实施中出现的问题,2004年以来,光泽县以李坊乡为试点,在农村推行“户代表会议”制度,并于2006年在全县范围内进行推广。所谓“户代表会议”制度,就是根据《村民委员会组织法》规定,以本村家庭为单位推选产生户代表,由全村户代表组成户代表会议,承担村民会议职责,对本村重大事务进行决策的制度。从法律上看,“户代表会议”制度的设立,并不是对现有法律的修正或推翻,而是在《村民委员会组织法》第17条规定基础上的延伸,因而具有合法性;从性质上看,“户代表会议”和“村民会议”一样也是村级权利机关,行使重大村务、组内事务决策权,村委会是执行机关,向户代表会议负责并报告工作,因而具有权威性;从设立的宗旨上看,“户代表会议”制度旨在解决民主决策问题,较之于“村民会议”它更符合大多数农村实际,也便于操作,较之于村民代表会议它更具有代表的广泛性,有利于将民主管理真正落到实处。“户代表会议”制度实行以来,已在推进村级民主进程、构建农村和谐社会、加强基层组织建设、密切党群关系、规范村级民主管理、提高村务决策水平等方面显示出积极的效果。

　　“户代表会议”制度最初是为了解决村务管理、村务决策问题而设计的。从村务管理的组织结构上看,“户代表会议”制度的推行,使管理的幅度增大,实现村务管理向下放权,避免了决策权过度集中于村两委,一定程度上克服了村两委包办以及少数村干部搞“暗箱操作”和以权谋私的现象;从村务决策的制定过程上看,“户代表会议”制度的推行,使得村级重大事务的决策权被重新配置,决策流程从“自上而下”转变为“自下而上”与“自上而下”的有机结合,议定的事项、做出的决策都能反映大多数村民的需求和意愿,广大村民参政议政的积极性和创造性被有效激发,村民与村级组织之间的良性互动开始形成。在实践过程中,“户代表会议”制度已经逐步突破了村务制度设计的框架局限,成为集村务决策、村务公开、宣传教育、矛盾调处等多功能为一体的农村综合工作机制。我们有理由相信,“户代表会议”制度是有效协调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并使之有机融合的较为理想的平台。“户代表会议”制度的最重要的价值正是在法律设计与农村现实之间的缺口处搭起了一座连接的桥梁,从而使法律赋予村民的民主权利真正得到实现。

　　“民主、简洁、有效”是“户代表会议”制度主要的特点。它符合法律、符合民意、符合社会主义新农村建设要求,是调动广大农民群众积极性和创造性的有益探索。但是我们在调查中发现,它也存在着一些不足:(1)村级组织推行“户代表会议”制度的动力不足。实行“户代表会议”制度,打破了原有“村两委”掌握乡村权力资源的政治格局,一些村干部思想存在顾虑:认为推行“户代表会议”制度,村里的事务要经过反复讨论,反复做工作,会影响村务决策和工作效率。同时,若村里的决策与某个村民小组“户代表会议”决议相左,村民对抗村务决策是以组为单位,工作难以开展。(2)“户代表会议”的某些决策存在“过度自治化”倾向。目前,农村户代表的文化程度、思想素质、议事能力参差不齐,良莠不一。有的村民缺乏大局意识和整体意识,不学法,不懂法,在民主决策中只讲民主,不讲法制,制定的乡规民约的某些内容存在不合法的因素,造成国家政策难以贯彻实施。(3)“户代表会议”议事程序不够规范。调查中发现,有的村干部认为“户代表会议”议事程序复杂,手续繁琐,村民素质偏低,影响效率。因此有些重大村务仍然自行做主,事后通报;有的“户代表会议”未达法定人数也照常召开;有的由1/5户代表联名提出的议题不作说明,也不纳入会议讨论范围等。(4)户代表议事不到位的问题。有的户代表对“户代表会议”制度的意义认识不足,对自己的民主权利抱无所谓的态度,没有完全承担起代表的责任,没空就不参加会议,加之各村外出务工人员较多,致使有的村小组“户代表会议”难以如期正常召开,影响村务决策。

　　

责任编辑：春华