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　　人民政协作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织和中国政治体制的重要组成部分，具有政治协商、民主监督、参政议政三项职能，在我国民主政治生活中发挥了不可替代的作用。但随着民主政治进程的不断深化，人民政协的性质定位显得不够清晰和精准，职能定位存在笼统和重叠现象，实践效果不够理想，已经与中国民主政治赋予人民政协的历史使命不相适应。只有进一步提高全党、全国人民对于政协重要性的认识，通过立法方式确认政协制度和政协职能，逐步扩大政协履行职能的范围，增加政协委员遴选机制的民主选举因素，才能推动政协事业蓬勃发展，有效发挥其在民主政治建设和经济社会建设中的重要作用。

一、人民政协履行职能存在的问题和原因

　　从目前的政协实践来看，制约人民政协履行职能的障碍，既有来自于执政主体和广大社会成员的主观认识方面的因素，也有来自于现行体制及其运作机制和政协自身方面的因素。

　　第一，对人民政协性质地位的认识与中国民主政治进程要求强化和拓展人民政协职能范围的现实不相适应，是制约人民政协履行职能的主观因素。目前中央文件和政协章程认可的对人民政协性质地位的表述被概括为“三句话”，即“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”[1]。周恩来曾以“党的系统”、“政权的系统”、“政协的系统”[2]描述我国政治体制的运行机制，人民群众则以“党委、政府、人大、政协”四套班子的说法描述政协定位。显然，关于政协的后两种定位都把其与党委、人大、政府并列起来了，但目前党的规范性文件和政协章程关于政协性质定位与我国政治发展进程日益要求扩大政协履行职能范围的现实以及人们对政协在我国政治生活中发挥更大作用的期待是不相适应的。

　　造成上述问题的原因，一是对强化人民政协地位的重要性认识不够，实践中没有在执政党、人大、政府和人民政协之间形成相对平衡的政治关系，在实施政协的各项职能时，人民政协与其他政治主体之间的地位存在很大落差，只是把人民政协作为国家机器运转的润滑剂和调节阀，对其在国家政治体制中的不可替代性没有说清楚，也没有很好地体现出来，在制度和程序上没有实现国家根本政治制度与基本政治制度的有效对接。

　　二是政协职能的确立不是预先整体设计的，而是根据中国政治进程的需要和人们对政协重要性的认识的发展状况逐渐提出来的。第一届全国人民代表大会召开之后，人民政协作为统一战线的组织形式被保留下来。1954年12月19日和21日，毛泽东和周恩来分别阐述了政协的五项任务：第一，协商国际问题；第二，协商全国人民代表大会代表或地方同级人民代表大会代表的候选名单；第三，协商国家机关，推动社会力量，来解决社会生活中存在的问题，并联系群众，向国家有关机关反映群众意见和提出建议；第四，协商和处理政协内部和党派之间的合作问题；第五，学习马列主义。[3]从对政协五项任务的论述中可以看出，人民政协的政治协商职能是最先确立的。1956年4月，随着生产资料私有制的社会主义改造基本完成，中国共产党开始探讨社会主义政治关系问题。毛泽东在《论十大关系》中明确提出共产党与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，并在1957年2月发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中对政党关系作了详细阐述。稍后，邓小平在《共产党要接受监督》的讲话中，强调对共产党的监督来自三个方面，其中包括民主党派和无党派人士的监督。1962年1月，刘少奇提出党的各级组织，都应该尊重各级政协会议、民主党派和工商联等组织的成员充分发表意见的民主权利，这表明人民政协的民主监督职能事实上已经被提了出来。但人民政协参政议政职能的确立及对三大职能在中央文件和政协章程中作出明确的统一规定，则是在1989年北京政治风波之后。由此可见，政协职能的发挥及其拓展是受到中国政治进程和党的认识的制约的。但经过30多年的改革和发展，我国社会结构已经发生很大变化，利益分化现象严重，各种社会矛盾十分突出，现有的三大职能已经不能完全满足我国政治现实的发展向人民政协提出的新要求了。

　　三是人民政协履行职能缺乏国家制度层面的法律授权。认识上的限制，也影响了国家关于政协地位和职能的立法工作。由于人民政协履行职能、开展工作缺乏基本的法律制度保障，很多工作难以落实。与人大和政府相比，人民政协没有组织法，长期以来，其履行职能主要依靠党和国家政策作保障。与国家法律相比，政策具有不稳定、缺乏刚性、效力低等特点，因此保障政协履行职能仅靠党和国家政策是不够的，必须加强以宪法和政协章程为核心的法律制度体系建设，以宪法和法律规制为主导，以政策为辅助手段，使法律和政策衔接起来，并且保障这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力的改变而改变。

　　第二，人民政协履行三大职能的状况和效果不平衡、不充分。从人民政协履行三大职能的实践来看，政治协商、参政议政、民主监督的效果依次呈递减趋势。之所以如此，主要是由我国的国家体制、政治体制和政党制度决定的。“我国是人民民主专政的社会主义国家，同这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度，同这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一政党制度的显著特征是：共产党领导、多党合作，共产党执政、多党派参政。”[4]这段话清楚地表明了我国的国家制度、政治制度及各政治主体的性质地位。在这种制度背景下，国家的政治稳定和政治平衡需要各政治主体之间加强联系和沟通，而各政治主体的存在是基于它们在政治理念及权利诉求方面存在差异，为了保障各政治主体之间固有的权利诉求的张力不致动摇现行的政治体制，执政主体也会注意听取其他政治主体的不同意见，并会在现有体制可容纳的范围内有选择地吸纳它们的建议，因此容易做到与各政治主体的沟通和协商，从而在保障其执政的前提下吸纳其他政治力量参政议政。

　　但与人民政协政治协商、参政议政职能在实践中较易操作的情况相比，在现行体制下，民主监督的实质是执政者接受外在力量监督自己行使权力。而权力具有张力，权力执掌者在行使权力过程中，面对其他政治力量的介入和干预，容易产生抵制心理和行为。也就是说，权力一旦与具有特定的政治倾向和利益诉求的“人”或政治实体结合在一起，掌权者就可能会设法规避与自己有利益冲突和志趣相异的社会政治力量的监督，在缺乏有效的独立于执政者的制约制度及其运行机制的条件下，滥用权力或权力腐败现象是难以避免的，这也是导致人民政协履行民主监督职能效果欠佳的最主要原因。尤其对执政党的执政过程和政府行政过程的一些关键环节，如在需要协商的重大事件的确定、决策的透明度、信息公开等方面，如何发挥人民政协的协商、议政、监督作用，没有硬性的制度性规范，仅靠执政者自己约束自己，或由执政者自己选择监督的主体、内容、途径和形式，对于某些执政者的监督而言，就不免是低效的，甚至是无效的。

　　在政治协商的客体、保障政协履行监督职能的体制内监督和体制外监督的相互区分和有效结合方面，也缺乏明晰的界分和强有力的保障措施，如人民政协作为协商主体，执政党、人大、政府的事关国计民生的重大决策都是协商客体；作为监督主体，实际上主要是民主党派和无党派人士对执政党、人大和政府进行监督。从民主党派和无党派人士对执政党监督的角度来看，是政党之间的监督，应该属于体制外监督；从对人大和政府监督的角度来看，是部分权力主体对执政者的监督，属于体制内监督。对于体制外监督和体制内监督，应该有不同的要求和规定，而在事实上没有这种区分和规定，因此也影响了人民政协民主监督职能的充分发挥。

　　第三，人民政协自身建设状况与其履行职能的任务要求不相适应。这种不相适应主要表现为，政协自身的理论建设、制度建设、履行职责的能力建设以及政协成员的思想素质、政治素质、专业素质与时代发展要求和其所承担的历史使命不能完全适应。出现这种状况的原因主要有以下几点：

　　一是人民政协理论建设比较薄弱，不能适应人民政协事业发展的要求。与我国执政党理论、人大理论和政府理论分别形成了相对完整的理论体系相比，人民政协理论远没有形成比较完整的理论体系。比如，关于多党合作和政治协商制度为什么是中国的一项基本政治制度，关于人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用的论断与政协实践的脱节，关于人民政协理论在中国特色社会主义政治理论体系中的地位、功能、作用及其实现途径，尤其关于人民政协履行职能的主体、性质、范围、形式、效力、法律保障、救济措施等，都还缺乏深入细致的探讨，没有在我国政治体制框架内予以确立并给予充分的、有说服力的理论论证，没有形成统一的理论体系。这表明，人民政协理论建设的现状还落后于人民政协实践的发展要求，还不能充分发挥指导政协实践的作用。

　　二是人民政协的制度体系还不够完善，尤其缺乏以宪法和政协章程为核心的制度体系的整体设计和建设，对于这样一个全国性的自上而下的不可替代、长期存在的体制内政治组织，没有在宪法上明确其性质和职能定位，没有适时地拓展其职能，没有形成内容完备、结构合理、功能齐全、科学管用的制度体系，自然难以保障其充分有效地履行职能，更难以顺应我国民主政治实践的发展要求。

　　三是在职能建设方面，没有完全理顺三大职能之间存在的交叉和重叠现象。目前中央文件和政协章程主要赋予了人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”三项主要职能。从理论上讲，它们三者是相互渗透、不可分割的统一体；在实践中需要三者之间相互协调、相互配合和支持，但每一项职能又都有相对固定的内涵和界限，不能相互替代、相互混淆，否则就有可能缩减其职能范围，影响其功能发挥。这表明，三者之间理应形成辩证统一的关系，而且在实践当中，三项职能的发挥要相互支持、相互平衡、相互和谐，否则片面发展和运作单项职能，难以实现它们应有的整体政治价值。但是，人民政协履行职能的实践经验表明，截止到目前为止，尚未在理论上对人民政协履行三项职能的关系进行系统的分析和论证，所以导致人民政协履行职能的自觉性、科学性和实效性没有充分体现出来。

　　四是目前的政协界别、委员遴选、专委会的设立等组织特征的规范，已经不能完全适应时势变化和社会结构变化的要求。界别是与性别相类似的概念，难以指称人民政协的组织构成。界别设置及调整的目的在于扩大团结面，增加包容性，应该坚持以党派和团体为基础，现行的以业务性和专业性划分政协界别的做法，已经不适应我国社会结构变化和利益分化的发展趋势，不能全面反映其成员所代表的社会阶层的本质特征和政治诉求，所以，应该实行以党派和团体为基础的界别划分。另外，政协委员的产生，需要增加民主选举成分，有些委员的代表性和社会影响力不大，不能很好地反映其所代表的社会阶层的声音，不能很好地发挥凝聚社会的作用。专委会的设置也不应该将重点放在业务咨询和提供技术支持上，更不应该与政府工作简单对口，而是应该参与决策，监督决策的实施，否则难以活跃界别活动，实现参政议政的目的。

　　五是政协成员的素质与人民政协承担的政治任务、历史使命、履行职能的要求不相匹配。在政协实践中，政协成员尤其是政协领导层的构成，对于政协职能的担当和履行具有决定性的作用，但目前政协委员的遴选机制，民主成分不够，外部因素干预过多，参与政协的个别成员功利性突出，难以保证把那些有社会代表性、政治热情、社会责任感和参政能力的人吸收到政协机构尤其是领导机构中来，导致部分政协委员履行职责的素质和能力不能完全满足政协实践的要求，在一定程度上影响了政协事业的健康发展。

二、强化和拓展人民政协履行职能范围的途径与对策

　　为了保障人民政协充分有效地履行现有职能，适当地拓展其潜在职能，目前主要应该采取以下几项措施：

　　第一，提高对人民政协重要性的认识，积极营造有利于人民政协履行职能的思想文化氛围。随着社会转型的日益深化、利益格局的不断调整和重新组合，新的利益主体或社会主体必将不断涌现，由于各社会阶层或社会群体在利益诉求和价值观上存在冲突，必然引发大量新的社会问题和社会矛盾。化解这些社会矛盾，维护政治稳定，扩大各社会阶层的共同利益及其政治基础，减少利益冲突，需要各种政治力量和社会力量积极协调运作。在这些方面，完全依靠执政党和政府组织出面活动，可能会激化管理者与被管理者之间固有的角色对立和价值冲突，由非政府组织分担部分社会关系的协调工作，在国家和社会运转过程中会起到“润滑剂”和“减压阀”的作用。而且，面对社会分工日渐细化和复杂化的趋势，政府对国家事务的管理需要借助中介组织的便利、智慧和力量，对社会事务的管理不可能再延用简单社会分工条件下的包办方式和统治手段，必须将一些传统的由政府管理的社会事务转化为非政府组织或社会组织的自治范畴。在中国，人民政协作为具有广泛群众性的爱国统一战线组织、作为共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、作为发扬社会主义民主的重要形式，其在中国民主政治生活中不可替代的作用已经凸显，“它与人大、政府互为补充、相辅相成”[5]，由其担当参政议政、民主监督的职能，承担更多的社会工作，参与更多的社会事务的治理，不仅是可行的，也是中国目前国情下的现实选择。提高对于人民政协重要地位和作用的认识，需要在执政党内部形成共识，并自觉地提供政治保障，需要国家权力机关探讨和解决政协制度及其运作程序的立法保障问题，需要各级政府组织积极配合政协履行职能，进而在全国人民中形成支持政协履行职能的社会共识。只有执政党、国家权力机关、人民政府、人民政协和各社会群体之间加强沟通，对政协履行职能的必要性和战略意义达成共识，协调一致地支持政协履行职能，积极推动政协事业发展，才能形成促进人民政协有效履行职能的思想氛围和舆论氛围。

　　第二，进一步拓展人民政协履行职能的范围。政协现有的三大职能是逐渐提出来的。1989年12月30日通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首先提出了三大职能的思想。1995年1月14日全国政协常务委员会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，虽然将“政治协商、民主监督、参政议政”三个词汇联系在一起使用，但当时并没有将“参政议政”定性为政协职能，仍然规定“人民政协的主要职能是政治协商和民主监督”[6]。1995年3月3日，江泽民在全国人大八届三次会议、全国政协八届三次会议上的讲话中首次提出人民政协要“认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能”[7]。从此，政协的三大职能被明确规定下来。从确定政协三项职能到现在已经过去16个年头了，如果从改革开放以来政协实际发挥三大职能的事实来看，则已经有30余年了。时至今日，我国的经济结构、社会结构、政治现实、制度格局和民主发展要求绝非30年前所能比拟，因此，对政协职能的现有规定已经不能完全满足今天的社会主义民主生活发展的要求，应在确保人民政协有效履行三大职能的基础上，积极探讨拓展人民政协履行职能范围的可能性和渠道，进一步稳妥地扩大政协职能范围，目前至少可以考虑增加人民政协的民意表达职能。

　　人民政协的性质、组织机构、主要职能和工作方式，决定了其在利益表达、舆情汇集、诉求反映等方面比执政党和政府具有更多的便利和优势，这是因为，构成政协的每一个党派和人民团体就是一条重要的民意渠道。把人民政协的这一功能通过一定的制度规范确定下来，无疑又增加了执政党、政府与人民和社会沟通、联系的渠道，也拓展了人民政协在民主政治中发挥更大作用的平台。而且，赋予人民政协民意表达功能，在政协组织内部设立相关的专委会，将社会下层关心的民生问题或国家法律和政策实施过程中出现的涉及人民群众切身利益的各种问题，由人民政协进行调研和汇集，集中提出解决办法或改进意见，通过政协这一正面渠道向执政党、国家权力机关和人民政府的相应机构输送相关信息和舆情，有利于减轻政府信访工作压力、化解部分社会矛盾、避免社会动荡，对于促进政府转变职能、推进民主进程、建设法治政府也有积极作用。

　　第三，强化人民政协履行职能的制度建设和法律保障。长期以来，政协履行职能的依据是党的政策和政协章程。党的政策虽然具有权威性，但也具有不稳定性；政协章程虽然对政协工作具有规范性，但对国家权力机关和执政主体不具有约束力，因此不能保障政协履行职能的权威性和效力。有鉴于此，为了保障政协有效开展工作，必须通过国家法律授权的方式寻求保护，加强政协工作的制度要素建设，包括建立和强化政协履行职能的实体性制度、程序性制度和戒免性制度，减少制度执行的自由裁量空间，即通过政协监督立法和执法，对执政党和政府权力形成必要的制度约束和法律监督，以保障政协履行职能的实效，从而真正发挥人民政协在国家政治生活中不可替代的作用。

　　加强人民政协履行职能的制度要素建设的关键是，以宪法和政协章程为核心进行制度体系的整体设计和建设，积极推动人民政协继续入宪，同时，既要对人民政协进一步入宪的理由进行法理论证，又要对历史上政协不宜入宪的原因给予澄清或与时俱进的解释。尽快统一和规范宪法、中央文件、政协章程对人民政协重大问题的有关规定，避免法律和政策不协调或相互冲突，为人民政协履行职能提供系统的、刚性的法律制度保障。只有将政协职能及其活动纳入国家法的调整范围，才能改变人们视政协在国家政治体制中的民主功能为“装饰品”的印象，改变政协在国家体制内的积极作为是给政府“添乱”的观念，从而确保政协职能的充分、有效发挥。

　　人民政协履行职能的制度设计和建设主要包括：以国家立法的形式确认人民政协的性质地位、政协工作必须坚持的原则、政协职能的来源和主要内容、政协履行职能的主要形式和途径、政协履行职能的保障措施和法律责任以及政协履行职能的相对方的法律责任和义务等。

　　第四，进一步提高人民政协履行职能的能力。以上提出的加强政协履行职能的对策和措施，是强化政协职能的客观条件，为了提高和扩大政协履行职能的实效，除了做好上述三个方面的工作之外，还必须加强政协自身建设，提高政协履行职能的自身素质和整体能力，包括：

　　一是政协制度建设要与一定历史时期的经济社会发展形势和工作任务要求相适应。政协制度是我国基本政治制度的一个构成方面，政协的职能定位和功能发挥，必须考虑如何保持国家政治制度的整体和谐，即其地位的确定和功能的发挥必须与人民代表大会制度的国家体制及其目标要求相一致，政协的重要地位和作用不是外加的，也不是自封的，而是中国民主政治发展要求使然，是历史地形成的。就是说，政协职能的运作必须体现民主政治的价值取向，必须遵循民主政治发展规则，在国家体制内履行职能，并根据国家民主和社会民主的发展要求及其承受能力，逐渐拓展自己履行职能的范围。政协在我国民主生活中的重要地位是相对的，而不是绝对的，不能超越客观条件限制扩大政协职能范围，否则，一旦打破国家政治结构和政治制度构成要素之间的平衡，就会引发政治动荡。拓展政协履行职能范围的前提，是根据我国经济、政治和社会发展要求，适度提升政协制度的效力，合理配置政协职能，使其具备与自己所承担的历史使命相适应的政治能力，这是加强和完善政协制度建设必须坚持的基本原则和落脚点。

　　二是政协职能的内容设计及其工作方式，要与执政党的执政方式、政府的行政方式及社会治理方式的发展要求相协调。在我国政治关系当中，作为权力主体的人大、执政主体的执政党和权力实施主体的政府三者之间的关系及它们与人民群众之间的关系，是最基本的政治关系，正是这些关系决定着我国的政治走向。人民政协的作用虽然愈来愈重要，但它的这种重要性主要体现为执政党、政府与人民群众之间的桥梁和纽带作用，其开展工作的立足点和着眼点，是反映社会各阶层改善民生的要求和呼声，推动执政党和政府最大限度地实现人民群众的权利。因此，政协要在共产党领导之下开展工作，要配合政府开展工作，同时要监督执政党、人大和政府的工作。政协这种非权力主体和决策主体的角色，决定了其主要通过协商的方式，通过对执政党和国家机关的工作提出意见、批评和建议的方式，通过调研报告、提案、建议案或其他方式履行职能。所以，围绕如何充分有效地履行职能进行自身建设，是由政协的性质和地位决定的，这是政协进行自身建设必须坚持的重要原则。

　　三是以强化和活跃界别活动、参政议政为取向，组建或改善政协专委会的人员构成。现有的政协界别是在历史上形成的，反映了过去的中国国情，但是以科学、文化、教育、体育、卫生、工商实业等行业划分界别的方式，割断了社会成员的属性关系，不利于整合相同社会阶层的不同行业、不同身份之间社会成员的共同利益和诉愿，容易加剧社会的分散化和碎片化，导致增加社会治理的难度，不利于迅速推进社会的整体进步，也不符合改革开放以来我国社会结构深刻变化和利益分化的现实。因此，应该根据相同利益群体或社会阶层设置政协界别，这样有利于强化相同社会阶层不同群体之间的联系和沟通，使其在维护共同利益的过程中，加深彼此了解和相互支持，共同提高相同社会阶层的不同社会身份成员的素质，增强社会的凝聚力。与之相适应，政协专委会的构成，不应该满足于业务咨询和技术支持，更不宜与政府工作简单对口，仅仅从事专业协会的工作，而应该以参政议政为取向，依据有利于发挥政协职能的要求设置专委会。

　　四是改革政协委员的遴选机制，逐渐增加普遍的民主选举因素，引入公投直选机制。在现代民主的两种基本形式中，协商民主虽然具有较大的开发潜力，但离开选举民主作依托，其民主的真实性和可靠性就会荡然无存，因为协商民主是以协商主体的地位平等和力量均衡为前提的，在不能保障政治主体的地位基本平等的条件下，选举民主仍是目前克服独裁专制和权力腐败的最有效的政治形态，是民主政治的最基本形式，是促进政治清廉的不二法门。用人问题上的腐败是最大的腐败，在用人问题上不引入民主机制和扩大民主范围，不可能根本改变愈治愈严重的特权和权力腐败现象。政协作为清水衙门和高文化素质人才汇聚的地方，不妨选择某一层级机构，首先实行直接民选，可以考虑采用由各行业公开报名、公开述职、群众投票、组织考查、集体审议等程序，按行业比例产生政协委员。应该通过民主推选形式选出能力强、有政治热情和公信度高的人担任政协委员，代表选民意志，履行政协职能，从而使政协成为民意代表机关，并发挥其在民主政治建设中的示范效应。

　　注释：

　　[1][4]《人民政协重要文献选编》（下）中央文献出版社、中国文史出版社2009年版第692、792页，第760页。

　　[2][3]《人民政协重要文献选编》（上）中央文献出版社、中国文史出版社2009年版第118页，第200—203、205—209页。

　　[5][6][7]《人民政协重要文献选编》（中）中央文献出版社、中国文史出版社2009年版第488页，第557页，第567页。

　　（作者单位：河北师范大学法政学院）

责任编辑：春华