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一、公共权力腐败的重要根源

　　防止国家公职人员同社会公众发生利益冲突，是各国治理腐败、加强廉政建设的新趋向。第二次世界大战期间，西方国家开始使用“利益冲突”这一概念，同时制定相关的伦理法规。特别是在“水门事件”之后，美国政府日益重视公职人员的伦理问题，制定了一批防止利益冲突的法规，如《众议院议员和雇员道德准则》、《行政部门雇员道德行为准则》、《国防部人员行为准则》等。加拿大政府还专门制定一部防止利益冲突的法规，即《公务员利益冲突与离职后行为法》。可以说，以“水门事件”为标志，利益冲突问题真正成为一个廉政问题，并且引起人们的深切关注。

　　利益冲突以国家公职人员与社会公众之间的委托—代理关系为基础，与特定的公共职位、公共权力、公共责任和公共利益相联系。利益冲突发生在国家公职人员的公共角色范围之内。它不是国家公职人员的私人利益与其他社会成员的个人利益之间的矛盾，而是违背公共职责的私人利益干扰公共行政的公正性。“利益冲突”概念假定国家公职人员执行公务，坚持“理性经济人”的道德选择，发生这样或那样的道德风险，即从个人的私利出发作出决策，从而腐蚀和异化公共权力。

　　笔者认为，利益冲突是指国家公职人员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触。在本质上，利益冲突是公共权力的非公共使用，包括公共权力的递延化和期权化，是公共权力发生腐败的重要根源。

　　关于利益冲突与公共权力腐败的关系问题，主要有3种观点：持包含论的学者认为，利益冲突是腐败的边缘形式或是隐性腐败，是尚未构成刑事犯罪的腐败形式。持交叉论的学者认为，利益冲突与腐败是部分交叉。腐败不是目的，而是“解决”利益冲突这种伦理困境的特殊方式，即用非法的手段获取私人利益[1]。更多的学者持根源论，认为利益冲突与腐败是两个领域的事物，指出利益冲突本身并不是腐败。对于国家公职人员的私人利益与公共职责之间的冲突，如果不能妥善处理，就会导致腐败[2]。按照这种观点理解，腐败是利益冲突的一个结果，而不仅仅是利益冲突的一个方式。

　　利益冲突最容易发生在公共领域与私人领域的交界处。当前，政府部门与私营部门的合作越来越多。在这种情况下，国家公职人员更容易发生利益冲突问题。他们直接参与包括政府合同、政府工程、政府采购、公共事业招投标等经济活动。在处理具体公务的时候，他们掌握自由裁量权，有机会通过公共决策优先考虑自己的私人利益。在发生利益冲突的情况下，国家公职人员也可能没有收取贿赂，没有直接违反国家规定。但是，他们可以暗中给予政策偏袒、提供内部信息和作人情等，为自己的亲属和商业合作者谋取不正当的利益开方便之门。

　　国家公职人员的利益冲突、公共权力的腐败都是背离公共职责和公共利益。若具体分析，二者在范围和程序上存在较大差别。根据中国现行刑法，腐败行为主要包括贪污、挪用公款、受贿、巨额财产来源不明、私分国有资产、滥用职权等。在这些腐败形式中，除了小额受贿行为、滥用职权行为、渎职行为与利益冲突具有一定的重合性，其他形式的腐败与利益冲突不具有重合性。国家公职人员的腐败行为受制于刑事裁决，而利益冲突属于行政伦理和党纪政纪的调节范围。厘清二者的关系，有助于从源头上防止利益冲突引发公共权力腐败。

二、公共权力腐败的家庭视角

　　在中国社会，“比较持久稳定的小团体，当然是以血统为基础的家庭。于是，家庭乃成为中国社会最重要的运作单位。”[3]家庭化伦理的结果是，个人附属于家庭或家族，并且有义务维护家庭、家族的利益。然而，公共权力一旦递延到家庭伦理的范畴，就可能出现“一人得道，鸡犬升天”的状况。它不仅不会受到伦理谴责，而且为人们所羡慕。

　　权力递延化属于国家公职人员的一种利益冲突，是公共权力的非公共性运用。运用该递延权力的主体不是国家公职人员本人，而是其家庭成员。这种运用的实质是公权私用。对于国家公职人员来说，他至少扮演了两个角色，一是作为国家公职人员的公共角色，一是作为家庭成员的私人角色。递延公共权力，使这样两种角色发生利益冲突。国家公职人员利用公共权力的影响帮助亲属或者对亲属的违规行为视而不见。在这种情况下，即使他没有获得直接的经济利益，但他的亲属“递延”他的权力去获利。这也是一种腐败。

　　从另一个角度看，行贿人向国家公职人员身边不执掌公共权力的亲属行贿，而非国家公职人员本人受贿。但是，根据常理，若他不居于一定的公共职位、不掌握一定的公共权力，行贿人会主动上门行贿吗？这里存在着明显的承接关系，即如果没有独掌公共权力的一方，也就没有私享公共利益的一方。国家公职人员的亲属凭借与公共权力执掌者的特殊关系，无形中被赋予一定的特殊地位和递延权力，进而获得一定的特殊待遇。递延权力把公共权力泛化，违背了公众的根本意志，扭曲了人民授权的法则，从根本上颠覆了公共权力的价值理念[4]。因此，“家庭腐败是领导干部不能正确处理两种利益冲突的结果。”利益冲突造成国家公职人员的角色错位。不可否认，在家庭腐败中，有的是由领导干部一手导演的。家人是他们敛财的借口和工具。无论如何，领导干部在利益冲突中败下阵来的根本原因是私欲的膨胀[5]。

　　权力递延化的结果是家庭腐败。建立在血缘关系基础上的家庭腐败成本，远低于领导班子的集体腐败成本，更有利于国家公职人员把腐败风险降到最低点，且不会因为利益分配不均而导致自我揭发和家庭内讧。“一荣俱荣，一损俱损”。家庭利益为家庭全体成员共享，每个家庭成员都可能成为家庭腐败链条上的一个环节。在这个利益共同体内，成员之间的信任和利益共享程度，要高于一般的腐败形式。

　　国家公职人员参与家庭腐败主要有3种途径：

　　一是纵容。国家公职人员漠视家庭成员的腐败行为，不及时制止、甚至默许亲属违法乱纪。他们自认为亲属的腐败行为与己无关，其实是让亲属利用公共权力的递延充当自己的腐败中介。

　　二是指使。国家公职人员授意亲属经商或收受贿赂并给予权力支持，是让亲属利用自己的权力影响，在市场竞争中挤占资源并招揽大量业务，其实是利用公共权力为家庭谋取不正当利益。

　　三是合谋。国家公职人员直接参与亲属所办公司的事务，帮助亲属招揽业务或干预市场行为，以便亲属获取竞争优势和不正当利润。更有甚者，国家某些公职人员利用亲属所办公司洗钱，其实是自己的擅权与亲属的权力递延之间的合作。

　　在家庭腐败的过程中，上述利益冲突形式是交叠在一起的。因为，国家公职人员不可能不知道自己亲属的腐败行为，不可能不为家庭的整体利益而涉入利益冲突。

　　“衙内现象”是家庭腐败的典型形式。所谓“衙内现象”，是指国家公职人员、特别是居于领导地位的高官凭借自己的权力影响，通过子女经商办公司，帮助他们非法敛财，实现“权力变现”。由此，公共权力变成了为私人服务的工具[6]。在“衙内现象”中，处于领导职位的国家公职人员，实际上成为其亲属经商赚钱的后台老板和保护伞。

　　国家公职人员与配偶子女同处于一个家庭利益关系网之内。一边是国家公职人员发挥公共权力的作用，施加权力影响；另一边是国家公职人员的配偶子女借助其权力的影响参与“市场交易”，获得大量非法利益。二者的行为是相辅相成的。家人的行为与国家公职人员的指使、合谋、纵容息息相关。此类腐败曾经屡见报端，如中共河北省委原书记程维高纵容其儿子非法经商；江西省检察院原检察长丁鑫发利用职权为其儿子开办公司牟利；江苏省苏州市副市长姜人杰利用其主管城建的便利条件为其儿子经商提供方便[7]。亲情之爱本来是无可厚非的。但是，若以公共利益为代价，把公共权力当作发家致富的工具，那么，这种亲情无疑将异化为腐败的温床。以“家庭幸福”、“望子成龙”、“望女成凤”等为借口，即使国家公职人员本人没有为自己的亲属经商办企业施加直接的权力影响，也是在以权谋私，也是对其公共职责的背叛。

三、公共权力腐败的期权视角

　　期权本是现代金融衍生工具，特指经济行为的一种权利选择，即在某一特定时期内按照某一特定价格买入、卖出某一特定商品或合约的选择权利。期权交易的实质是权利的交易。随着反腐败工作的深入，国家某些公职人员也在规避腐败风险，腐败期权化愈演愈烈。目前，公共权力的这种腐败方式，已经渗透进各种项目、工程资金使用的审批、决策的过程。一些公共权力者运用自己掌握的公权（无形资产）对私企“放长线钓大鱼”，进行“权力投资”[8]。

　　期权设计的初衷，是为了规避短期的金融风险。公共权力期权化则是为了规避腐败风险。公共权力期权化是权力寻租的一种特殊表现形式，是指公共权力者为他人谋取利益，当时自己并没有获取非法利益，而是经过一段时间，特别是在离职、离任或退休以后，再进行利益的兑现。说到底，期权腐败是公共权力的期权化使用，用现在的公共权力来换取未来的私人利益和在未来换取现在的私人利益，其本质就是以权谋私。

　　公共权力期权腐败的发生过程可以分成3个阶段：一是许诺利益阶段，二是提供利益阶段，三是兑现利益阶段。在许诺利益阶段，公共权力期权腐败的参与者依据心照不宣的潜规则订立心理契约，秘密商定权钱交易的条件、方式和额度等。在这个阶段，公共权力者被私营企业主提供的利益所“俘获”。他所掌握的公共权力开始失去其公共性，蜕变成谋私的工具。提供利益阶段是针对公共权力者而言。在这个阶段，公共权力者利用管辖范围内的公共权力为私营企业主提供方便，如经营审批、税收优惠、政策保护等。政府行为本属于公共权力者的分内之事。但若受到利益冲突的干扰，公共权力者便不能公正地行使公共权力，甚至制定倾向性政策，使个别私营企业主不正当地受益而使其他企业受到不公正对待，那么，这种行为无疑是非法的。兑现利益阶段是针对私营企业主而言。等到公共权力者从原来职位退出，私营企业主就会兑现当初的“合约”，或高薪聘请该官员，或为其亲属安排工作。期权腐败发生在公共权力行使之前，腐败利益产生于公共权力行使之后。二者之间的权钱交易采取分阶段进行的方式。公共权力期权腐败的运作过程，都是在合法政策的掩护下进行的。其价值指向是私人利益。从表面看，虽然利益获取与公共权力的行使相分离，其实是对公共权力的一种补偿、一种赎买。

　　近年来查处的腐败案件主要有3种类型的公共权力期权腐败：一是庇护型。国家公职人员引荐自己的亲属、特别是子女进入公司或企业工作，获取高薪或者担任高级职位。二是投报型。国家公职人员以发挥余热为借口，在离职或退休之后直接进入公司或企业工作。三是依附型。这是一种比较特殊的腐败形式，即国家公职人员在位之时扶植、安排自己的亲信作为接班人，在自己卸位之后继续利用原来的权力影响发挥作用。当前，依附型期权腐败的形式最为隐蔽，并且主要发生在政治领域，更值得我们高度关注。

　　期权腐败与利益冲突存在着密切关系。后者是前者发生的重要根源。期权腐败之所以能够得逞，就在于国家公职人员先把公共权力转化某种“资源”，再利用这种“资源”进行期权交易。公共权力本身就是一种资源，但还不是期权腐败能够用来交易的那种特定“资源”。这种特定“资源”必须具有“办事能力”，即为私营企业主带来现实利益。否则，公共权力只是行政资源，而非“腐败资源”。为了完成公共权力的期权化，腐败的国家公职人员主导行政决策和行政执行的自由裁量权，帮助受益人实现利益收入。其中的决策和执行的裁量方式、方向、力度和范围，就是特定“资源”。在期权腐败的过程中，国家公职人员所要交易的就是这种资源，受益人需要的也是国家公职人员这种“办事能力”。他们实现公共权力的资源转化，靠的就是“利益冲突”，即通过行政决策和行政执行掺入自己的私人利益考虑，从而扭曲行政决策和行政执行的公共性、公正性。

　　总之，利益冲突是公共权力发生腐败的重要根源。防治公共权力腐败，必须采取有效措施解决国家公职人员的利益冲突问题。这就要求国家公职人员正确处理自己的私人利益，国家执法机关不能迁就国家公职人员的私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性。各国治理腐败、加强廉政建设的经验表明，认识到利益冲突是公共权力发生腐败的重要根源，有利于预防腐败，有利于构建国家廉政体系。国家廉政体系的制度性支柱包括，行政机关的公私利益冲突规则，公务员系统的公共服务伦理准则[9]。重视利益冲突，为探索新的反腐之路、特别是从源头上预防腐败，提供了建设性思路。

　　[参考文献]

　　[1] M.J.Mafunisa. Conflict of interest: ethical dilemma in politics and administration [J]. South African Journal of Labour Relation， 2003(winter).

　　[2] ADB/OECE. Controlling corruption in Asian and the Pacific[R]. Manila， 2005.

　　[3] 杨国枢.中国人孝道的概念分析[M]//杨国枢.中国人的心理.南京：江苏教育出版社，2006：33.

　　[4] 沈士光.公共行政伦理学导论[M].上海:上海人民出版社，2008：132.

　　[5] 刘立刚.莫让腐败入家门[N].人民日报.2001-3-29，（11）.

　　[6] 马会东.“衙内现象”需要引起关注[N].人民日报，2005-10-11，（9）.

　　[7] 李东红.“家族腐败”该怎样终结？[N].河南日报，2006-5-18，（12）.

　　[8] 邵道生.“权力期权化”应当引起重视[N].济南日报，2006-10-17，（10）.

　　[9] [新西兰]杰瑞米·波普.制约腐败——建构国家廉政体系[M].佚名，译.中国方正出版社，2003：67.

　　[10] [美]乔治·本森.关于腐败的理论[G]//王泸宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究.上海:上海人民出版社，1990：92.

　　[作者简介]

　　庄德水（1977-），男，浙江台州人，法学博士，北京大学政治发展与政府管理研究所和北京大学廉政建设研究中心的研究人员，研究方向为廉政建设理论。

　　文章来源：《中共中央党校学报》2011年第8期 11-08-31

责任编辑：春华