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　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的国家性质的根本体现，是社会主义民主政治的核心，是符合中国国情、富有中国特色的民主制度。

　　直接民主与间接民主相结合

　　人民代表大会制度既包含直接民主，又包含间接民主，是直接民主与间接民主的有机统一。

　　从各级人民代表大会代表的选举来看。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举产生；全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，通过间接选举方式，由下一级人民代表大会选举产生。设区的市、自治州以上各级人大代表，尽管是间接选举产生，但又具有某些直接民主的性质。因为在间接选举过程中，各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人，代表10人以上联名推荐代表候选人，一般都要经过自下而上的反复协商，广泛征求人民群众的意见。因此，各级人大代表的选举实际上是直接民主与间接民主的有机结合。

　　从各级人民代表大会的实际运作来看。在县、乡两级人民代表大会的决策过程中，人大代表可直接征求人民群众的意见，人民群众的利益要求能够得到充分表达，这实际上意味着人民群众可直接参与决策和管理。县以上各级人民代表大会的实际运作，也并非完全是间接民主，其中包含了直接民主的成分。这是因为，县以上各级人民代表大会在制定决策、管理国家事务时，人民仍然可以运用宪法赋予的权利，提出建议、意见和批评，对决策的制定和实施进行监督。县级以上地方各级人大常委会须受理人民群众对本级行政机关、审判机关、检察机关和国家工作人员的申诉和意见。

　　我国地域辽阔，人口众多，经济文化发展水平参差不等，国家事务极其复杂，采取单一的直接民主形式或单一的间接民主形式，都不能充分体现人民当家作主的民主本质要求。人民代表大会制度融直接民主与间接民主于一体，因而成为有效的民主实现形式。

　　选举民主与协商民主相结合

　　选举民主是用投票表决的方式来表达每一个人的意愿，通过票数的多少决定最后的选择，其重点在于结果；协商民主是通过协商的方法来表达各自的意愿，对各种不同意见进行比较、权衡、商量，尽可能取得一致意见，其重点在于过程。人民代表大会制度选举中包含协商，协商中包含选举，呈现选举民主与协商民主互动双赢的态势。

　　选举是民主政治的基本要求，没有选举，就没有民主。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，民主选举是人民代表大会制度的重要特征。这种选举实质上是一种委托，即把本来属于人民的权力，委托给自己选出的代表，由这些代表代表人民去行使国家权力。同时，各级人民代表大会及其常委会在审议事项、决定问题时，实行票决制，表决结果由得票情况决定。

　　人民代表大会制度建立在选举的基础之上，但人民代表大会及其常委会在审议事项、决定问题时，除了在充分讨论的基础上以表决的方式决策外，代表之间和委员之间，人大和政协之间，往往通过沟通和协商来解决争议和问题，从而使人大的各项立法和决策具有较高的民意基础。

　　协商民主在人民代表大会制度中主要体现在两个方面：其一，从人大与政协的关系来看，每逢各级人大召开时，同级政协也同期召开会议，对人大所讨论的重大事项、重要决策提出意见或提交方案，从而影响人大的立法和决策。在某种程度上可以说，政协系统的意见已嵌入到人大的运行过程之中。其二，从人大运行的全过程来看，在人大代表选举中，强调通过“酝酿、讨论、协商”的程序确定正式代表候选人，确定正式代表候选人的过程就是协商民主的过程；在各级人大及其常委会的决策过程中，不管是法律草案和决定、决议案的审议，还是人事安排的讨论，都经代表团会议或小组会议充分讨论，然后根据各方面的意见修改议案，再由全体会议实行表决；在代表团会议或小组会议内部，代表或常委会组成人员之间也是在平等、理性、自由的基础上进行充分讨论和酝酿，形成代表团或小组认同的决定和意见，再在全体会议上表达。可以说，人大通过的每一项法律法规和重大决策，都是在充分协商、听取各方面意见之后作出的。

　　人民代表大会制度之所以能通过协商解决争议和问题，是因为人民之间虽然存在各种具体利益之间的差别和矛盾，但在根本利益上是一致的。通过沟通和协商，既能够把不同地区、民族、阶层的相同意愿集中起来，又能够比较充分地反映和协调各个方面不同的特殊利益，达到统筹兼顾、凝聚人心的目的。正因为如此，人大会议在表决法律和重大事项决定时，往往能获得高票通过。

　　选举民主与协商民主的结合，实现了刚性民主与柔性民主的统一，既有利于充分发扬民主，又有利于提高工作效率。

　　多数民主与少数民主相结合

　　少数与多数的关系及其处理，是民主政治建设面临的重要问题。“少数服从多数”虽是社会主义民主政治的基本原则，但如果使用不当，就会造成“多数暴政”或妨碍少数人的自由，背离民主的真谛。社会主义民主政治在实行多数统治的同时，必须保护少数人的权利。人民代表大会制度既按照多数人的意志与意见进行决策，又没有忽略少数人的权利，实现了多数民主与少数民主的有机结合。

　　民主就其本来意义而言，是指多数人的统治，即最终决定权不是依赖个别人或少数人，而是特定人群或全体的多数。在人民代表大会的实际运作中，全国性的重大事项与决策经过全国人大及其常委会讨论决定，地方性的重大事项与决策经过地方人大及其常委会讨论决定，而不是由一个人或少数几个人决定。

　　保护少数是现代民主政治发展的要求，人民代表大会制度同样赋予少数人平等的权利。其一，人民不仅有权选择自己的代表，随时向代表反映自己的要求和意见，而且有权监督代表，有权依法撤换或罢免那些不称职的代表。其二，人大在讨论问题时，每一个代表都有说话的权利，表达的自由，人大代表在表决重大事项、重要决策时，可以保留自己的意见，作出反对或弃权的选择。其三，在各级人民代表大会代表的构成中，都有适当名额的少数民族代表，少数民族的权益受到保护和尊重。

　　因此，人民代表大会制度既体现了多数人的利益，也保护少数人的权利，是多数民主与少数民主的有机统一。

　　体制内民主与体制外民主相结合

　　体制内民主是民主政治建设的重点和关键，体制外民主是发展体制内民主不可缺少的外部条件，对体制内民主具有促进和辐射作用。体制内民主与体制外民主良性互动，才能促进民主政治的发展。人民代表大会制度既是体制内民主的制度安排，又为体制外民主提供了足够的制度空间。

　　人民代表大会既是一个代议机关，也是一个权力机关和立法机关，代表的选举、议事的程序、议事的方式、人民代表大会及其常委会的职权等都有章可循，有法可依。在我国的各项民主制度中，人民代表大会制度作为国家形态的民主，具有第一位的决定性意义。人民代表大会制度是体制内民主最先进的制度设计，是体制内民主最有效的制度安排。

　　作为民主政治的基石，人民代表大会制度的发展必须适应时代发展的潮流。随着市民社会的成长与世界民主化浪潮的推进，人民代表大会制度为体制外民主提供了开放的空间，为公民体制外的政治参与转化为体制内的政治运作提供了制度渠道。比如，网络普及之后，人民通过网络表达自己的愿望和诉求，人大代表能够通过网络了解民意，体察舆情，并在各级人民代表大会上表达网民的愿望和要求。又如，作为民间性的非政府组织，网络既能表达民众的愿望和要求，又能对各级人大、行政机关、审判机关、检察机关实施监督，成为促进人民代表大会制度完善的体制外力量。从发展趋势来看，来自民间的不同利益群体正在积极争取通过人民代表大会这种制度安排来表达自己的利益诉求，满足自己政治参与的需要。

　　人民代表大会制度的中国特色，使其具有无比的优越性，是保证人民当家作主的根本政治制度。当然，人民代表大会制度自身也需要完善和发展，提升“人大民主”的质量和水平，还需要进行一系列改革。人民代表大会制度的改革正是中国政治体制改革的逻辑起点。

　　（作者系华南师范大学政治与行政学院教授、博士生导师）

　　来源:《南方》

　　

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