内容摘要：
关键词：
作者简介：
什么是社会生活和政治生活过程中的程序性原则呢？一般来说，程序的实质，是由法定时间和法定空间为基本要素构成的一种行为秩序或者次序，它能够保持事情在时间上的连续性和空间中的规则性[1]。具体来说，所谓程序就是事先确定的某种事情进行的次序、范围，或者事先确定的进行日程，进行决策（包括选举、表决等）的规则、方式，执行某种工作秩序、手续等的具体要求和规定等等。民主政治过程中的程序性原则，也是这一类性质的要求。当然，就其性质而言，程序本身是一些形式上的规定，或者说是形式上的民主。但是，形式本身有相对独立性，恰当的形式对于民主的实质性内容，是有积极作用的。民主政治过程中程序性原则的一些必要规定，对保证社会主义社会的和谐健康发展，是一些不可缺少的必要环节。
一、作为程序性原则的授权
严密而完备的民主程序，正确发挥这种权力制约机制的特殊作用，对于保证人民作为权力主体的地位，贯彻社会主义民主政治的最高宗旨——人民当家作主，是不可缺少的环节；就党的建设来说，坚持党内民主的程序性原则，对于保证全体党员在党内政治生活中的实际主体地位，保证全体党员对于事关党的命运等大事上的最终决定权，从而能在重大决策中正确反映全体党员的意志，也是一种必不可少的重要条件。
民主政治作为一种权力制约机制，它的作用首先体现在权力主体在其授权的过程中，能不能保证权力主体对被授予者权力的制约。这其中一个关键的环节，是看在授权的过程中，能不能严格遵循法定的授权程序。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的权力主体。从最高权力机关到各种行政机关、审判机关、检察机关的权力，都是人民通过一定的程序授予的。中国共产党的全国代表大会和中央委员会对全党的领导权是从哪里来的呢？是党的权力主体——全体党员通过一定的程序授予的。无论是国家权力还是党的权力的授予，主要的形式基本有两种：选举和任命。在我国，关于选举和领导工作人员的任免，都有明确的法律法规，这其中都包含着严格的程序规定。
《中华人民共和国宪法》规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”对于选举的原则和程序，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（与此相应的还有军队和县级以下人民代表大会代表的选举办法法律法规）是有专门规定的。在《选举法》中还专有一章关于“选举程序”的详细条文。我们从选举法和相应的法规中可以看出，每个程序的规定，最根本的宗旨，都是要切实地维护和保证人民能够行使自己的权力，根据自己的意志选出自己认为满意的代表或者领导人。从高层和基层的许多选举工作经验来看，选举过程中遵循严格的程序，是保证选举成功的必不可少的条件，而选举成功的最重要的标准，就是选举过程和选举结果能够真正反映绝大多数选举人的意志。
那么，如何来评价这样的选举是否成功、是否真正反映了绝大多数选举人的意志呢？基本的标志是：第一，看选举人的权力在选举过程中是否是平等的；第二，看选举的结果是否是公平的。这两者的实质，就是保证选举的公正性。而要达到这样的要求，一个基本的保证，便是遵循严格的选举程序。我们甚至可以这样说，没有程序便没有公正，也就是没有民主。
在现代民主政治中，选举本身是一种民主的授权形式。所以，由选举产生的权力机构的授权过程，也必须遵守严格的民主程序。授权程序，也是一种民主的权力制约机制。从我国的宪法、法律和我们的党章的有关规定中可以看出，授权程序本身反映的是不同权力实体（主体）之间的隶属关系、责任关系。比如在党内，从根本上说，中国共产党的一切权力属于全体党员，通过一定法律程序的选举，由全体党员作为权力主体，向由它递次选举出的领导机关授权。像其他社会政治实体一样，党内的各级权力机构也是一个纵向金字塔形式的。共产党各级领导机构直到中央政治局常委会的权力，是从哪里来的呢？是由这个权力金字塔的塔基——全体共产党党员和由它选举的代表组成的党代表大会——最高权力机构，逐级授予的。从这里可以看出，党内的权力授予顺序，是逐级由下而上的，而对之负责的权力对象，则是自上而下的。这里说的“上”“下”，与权力地位的高低大小，正好成反比，即最基础的层次，则是最高权力机构和相应的最高领导机构，然后依次如此排列。在选举中，这个民主的授权程予，党章中都有明确规定。
无论是在西方的议会制民主中，还是在我国的社会主义民主制度中，选举这种形式，都是通过合法授权而达到对权力进行制约的一种有决定意义的形式。现代民主制度不断发展的一个表现，就是表现在选举制度的不断进步上，而这种选举制度的进步，则要靠选举程序的日益完善和严密来保证的。我们可以看到，在现代社会的民主选举中，对程序的规定越来越细致、越来越完备了，甚至有的人感到太烦琐了。当然，我们并不赞成选举程序越来越烦琐；但是，程序上的细致、周到，对于克服各种可能发生的意外情况的干扰，对于有效防止某些人对选举的破坏，对于应付可能出现的异常情况，却是必要的。这已经为民主政治发展过程中的经验教训所证明了。
与选举这种权力授予程序并存的，是各级领导机关对领导工作人员的任免程序。关于这个问题，我国的宪法中，党章和有关的规定条例中，也有很明确的规定。但是，在实际的政治生活中，还有不少问题是值得我们认真思考和深入研究的。这里以党的各级领导干部的任免为例，来研究一下这个问题。党章规定，党的各级领导机关，都由选举产生（第10条），这是一个基本的原则。同时，党章上也规定，“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”从我们党的各级组织负责人的变化来看，这种情况是相当多的，也可以说是普遍存在的。根据有些地方党的组织的领导人的变化来看，如果由于上级党组织认为“必要”的话，很有可能会把一个地方党的组织（委员会或常委会）通过这种“必要”的方式，大部分甚至全部加以更换。这样一来，实际上就是无视该地方党组织和党员群众的存在了。如果按照这个逻辑，选举还有什么意义呢？所以，对这里所说的“必要”，究竟应当如何理解，是个很关键的问题。因为，只要上级组织认为“必要”，就可以更换，那不就是上级组织对下级组织的命运能够任意决定了吗？所以，对这个“必要”必须做出具体的制度规定，对上级组织所决定的“必要”决定，进行严格的控制。否则，上下级组织之间的关系，就没有什么民主性质可言了，党员群众的基本权力也就成为没有任何价值的抽象概念了。
在民主选举中所实行的严格授权程序，以及在正常情况下领导人员的任免要履行必要的程序，这本来是民主政治的常识性问题，是维护党组织的稳定和合法性的基本保证。但是，现实政治生活的实践说明，有相当一部分人并不明白这个常识。由于基本认识的错误，以及上述各种不正常状况的出现，给一些人造成了这样的错觉：各级领导者的权力，是上级机关和中央授予的，甚至是最高领袖给予的，所以，必须对上负责，对领袖感恩戴德。其实，这是典型的封建主义的权力观念，与现代民主政治是格格不入的。
二、作为程序性原则的集体领导
在我们国家的领导制度中，在党的领导制度中，宪法和党章都明确规定，要坚持民主集中制，实行集体领导。在我国的民主集中制和集体领导，它本身既是一种基本的政治制度，同时也包括了严格的民主程序原则要求。在党的一级组织由领导集体作出重大决策的过程中，严格遵守集体领导的法定程序，是贯彻民主集中制原则的一个重要保证。这里所说的实行集体领导原则、民主集中制原则，主要是指党的一级委员会，就其职权范围内的重大问题，通过严格的民主程序，由集体作出决策的过程。在这方面，我们党在长期的政治实践中，积累了丰富的经验，逐步形成了一整套集体决策的工作程序，也可以说是一系列的权力制约机制。
首先，为就重大问题形成决议、作出决策，必须把经过调查研究而拟订的议题，提到相应一级委员会的符合法定要求的全体会议上，进行正式讨论。邓小平1956年在党的八大关于修改党章的报告中曾经指出过，实行集体领导的一个原则要求是，讨论重大问题的时候，要召开“必要的正式的会议”[2-1]。这里所说的“正式的会议”，即会议的合法性，主要是指会议的层次符合要求，出席会议的正式成员达到法定人数，会议的议题和日程已经确定并向与会成员公布，会议的召开得到上级领导机关的正式批准，等等。长期的政治实践证明，集体领导决策的这种程序上的合法性要求，对于防止个别领导人滥用职权，破坏集体领导和民主集中制原则，造成决策失误，是有重要作用的。在这方面，社会主义国家的执政党有过沉痛的教训。前苏联共产党在斯大林时期，由于斯大林实际上的个人独裁，破坏了社会主义法治，造成“大清洗”的政治悲剧；中国1966年“无产阶级文化大革命”过程中，党的中央领导机构和其他的权力机构，之所以作出了那样一些明显违背宪法和法律的所谓“决定”，其中都有这样的原因。或者说，现在看来，这些决定的产生过程，由于破坏了应有的正式程序，都有不同程度的非正常性和非法性。所以，如果不能履行严格的法定民主程序，即缺乏必要的权力制约机制，重大决策的失误是很难避免的。
其次，讨论决定重大问题的正式合法会议，必须按照事先确定的议题和日程进行，不能由个别领导人在会议的进行过程中任意改变。这是维护委员会成员的合法权力、坚持民主原则的一个重要的程序性保证。在这方面，除了宪法、行政法等之外，我国的人民代表大会的议事规则、人民代表大会常务委员会议事规则、行政机关的工作程序规则、法律机关的办事规则，等等，都是为了保证国家权力运行的合法性而制定的程序性规定。实践证明，这些法律形式的规定，对于保证人民的真正的民主权力，是有重要意义的。对于中国共产党这样的执政党来说，任何一级组织的集体领导行为，都是很严肃的，因此，必须是有确定目的和有计划的，而不应当根据领导人个人意志随意进行。所以，一般来说，凡是正式会议要讨论和决定的重大问题，它的议题和日程，应当由预备会议讨论确定下来，并向会议的参加者公开。而正式会议，必须严格按照事先确定了的议题和日程来进行。实践证明，在讨论和决定重大问题的过程中，严格遵守这样的会议法定程序，对于防止个别领导人滥用权力，破坏党内民主原则，造成决策失误，是一个有效的权力制约机制；同时，这样的权力制约机制，对于克服党内的个人崇拜，也是有重要作用的。
我们党，对于党内重大问题的解决，已经形成了这样的民主程序，即根据党章的有关规定，定期召开正式会议，进行民主的、平等的讨论；在讨论过程中，必须遵守已经确定的会议议题和日程；最后，通过一人一票的表决，形成会议决议。这样一套比较完整的决策程序，也是有效的权力制约机制，对于保证党内民主，避免决策失误，是一个重要的保证因素。总结长期以来民主政治建设的经验教训，使我们越来越深刻地认识到，严格而科学的民主程序，在本质上与各种各样的个人专断现象和特权现象，是根本对立的。
在我国目前的政治体制中，坚持集体领导，实行民主决策，其实质就是一切重大问题，要“由适当的集体而不由个人作出决定”[2-2]，而“一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议”[2-1]。这就是说，作为正式的、合法的权力机关（领导机构）——相当一级的委员会，在作出重大决策的过程中，必须进行充分的、甚至反复的讨论，特别是要使会议正式成员的不同意见，尽可能都发表出来，并且在必要的情况下要进行公开辩论；最后通过民主表决，就所讨论的问题作出会议的决议。这是民主决策中必不可少的程序。保证会议正式成员作为决策的权力主体的平等地位，反映一级组织成员的大多数人的意志，同样，也是反映大多数群众的意志。
同时，我们还要看到，在进行决策的过程中，坚持这种严格的民主程序，也有重要的思想方法论价值。因为，坚持这样的程序，对所讨论的问题，会议参与者都能畅所欲言，充分发表自己的意见，就会使大多数人对问题有更深入的认识，而且通过不同意见的对比，甚至公开辩论，这能够揭露出内在矛盾，使大家有更全面的认识。所以，这样的民主程序，是使会议作出正确决策的不可缺少的环节。
一般来说，作为会议的正式成员，在行使其表决权力之前的平等讨论中，发表自己的真实看法，是会有不同观点的，甚至很可能有思想交锋，公开的辩论，否则，不能说是“充分的讨论”。没有充分的讨论，所通过的决议，往往不可能反映与会成员大多数人的意志。这其中，很可能出现所谓“违心”同意的那种虚假局面。这个政治现象说明了什么呢？这就是说，破坏这类民主程序的实质，就是会议的主持者（不管他的主观动机如何）以各种变相手法，把自己的意图强加给与会者，压制不同意见，甚至以粗暴的方式逼迫与会者表态，在最后的决议中实现自己的意图。在这种情况下，决策的正确与否，就只能取决于最高领袖的英明程度了。但是，中外政治史的教训告诉我们，这种破坏民主程序原则的人治主义，在现代社会的政治决策中，总是凶多吉少的。总之，破坏了决策过程中的民主程序，就是实际上剥夺了决策集体中大多数人的权力，而这种非民主政治行为的后果，往往是灾难性的。
在我国目前的行政领导和党的领导工作中，还有一个值得注意研究的不正常现象，就是在处理权力机构的委员会与其相应的职能机构的权力关系问题上，常常出现职能部门擅权，甚至越俎代庖的现象。从实质上看，这可以叫做职能部门的专制主义。这种职能部门的专制主义，实际上篡夺了一级正式组织（权力机构）——委员会的权力主体地位。权力运行中这种不正常的政治现象，产生的原因比较复杂，但是，其中一个原因是清楚的，即这种职能部门的专制主义，是委员会的官僚主义的一个直接产物，而且，前者的专制主义与后者的官僚主义，这二者是互为因果的。
作为各级正式组织即领导机构的委员会，都有相应的职能部门（如办公厅或办公室、组织部、宣传部等等）。这些职能部门的职责，是就重大问题提出报告，作为委员会集体讨论的议题，根据委员会集体讨论的意见，起草会议决议稿，提请委员会讨论通过。这是职能部门的一种职权，也是他们的责任。但是，不少职能部门对自己的这个职能（即责任）作了不正确的理解，把这种工作责任看成是自己的特权，甚至有时颠倒了他们与相应的委员会之间的领导关系，好像是他们在领导委员会，而不是为委员会服务。这样，就出现了一种怪现象：有的职能部门常常是把自己的建议、意见，强加给委员会的成员，以各种各样的方式施加压力，迫使委员会通过。这样，职能部门及其负责人实际上凌驾于委员会之上，把委员会当作了反映他们的意志的表决机器了。更有甚者，职能部门根据首长的意图，已经作了某个决定，并且正在实施，但是，又觉得缺乏合法性，于是，就请委员会成员举手（或者投票）表决，补个手续。可见，对集体领导工作基本程序的破坏，就是对社会主义民主政治的践踏。
这种状况给我们在社会主义民主建设方面，提出了一个严肃的任务，那就是必须在基本程序上，理顺作为权力机构的委员会与作为具体工作部门的职能机构之间的权力关系。解决这个问题的关键，首先是委员会的成员要克服官僚主义，对选举他们的群众和组织负责，实际地而不是形式主义地行使自己的权力，使委员会真正成为一级组织的权力机构；同时，必须使职能部门的负责人和工作人员真正明确自己的职权性质，即他们是参谋部，而不是司令部。在现实的政治实践中，职能部门——参谋部的工作人员要做大量的、复杂的工作，就工作性质而言，也是十分重要的，但是，他们无论如何都不能代替委员会的职能，不能行使委员会的权力，最后的决定权，在委员会那里，而不在职能部门那里。委员会依法形成决议，由相应的职能机构去执行，这是社会主义民主的一个基本程序。
三、作为程序性原则的监督
民主作为一种权力制约机制，在其运行过程中，是包括监督机制在内的。实践证明，没有对权力的监督，不是完全的民主，或者说不是真正的民主。民主监督，主要是靠基本的制度，即一套行之有效的监督制度。随着现代民主制度的发展，为了保证基本的民主制度的有效性，在贯彻基本制度的过程中，还要有一系列的程序。民主监督制度本身，也有它相应的一系列程序规定。就其发挥监督作用的这个性质而言，也可以称之为程序监督。在现代社会的民主制度中，监督或监察，既是一种制度，也是一种程序。作为权力制约机制的重要组成部分，监督或监察体现的是授权主体，对被授权的权力机构在权力运行中的制约功能。作为民主制度一种形式的程序监督，它的作用归根到底是要实际体现大多数人的意志，维护大多数人的平等权利，从监督机制上反映人民的监督主体作用，反映全体党员作为党内监督主体的作用。
在西方一些民主制度比较发达的国家中，在几百年资产阶级民主政治的实践中，逐渐形成了一系列比较有效的民主监督程序。这些程序虽然反映了资产阶级民主的局限性，但是也积累了许多属于人类政治文明发展中的那些有价值的成果。在西方议会制国家中，议会作为代议机构，它的职能除了立法之外，主要是对行政机构——政府进行监督和控制。议会对政府的监督，几乎是全面的监督，包括人事监督、政府的预算决算监督、政务监督等各个方面；监督的方式（即程序）主要有质询、调查（如通过听证会的形式）、弹劾、不信任表决等。可以看出，在资本主义国家的民主制度下，对权力运行的制约机制中，已经形成了比较完整的程序监督体系。这里，就其中的典型程序监督类型，作些分析。
在当代西方议会民主监督制度中，对政府高级官员（总统、副总统、首相、大法官、总检察长等）不法行为即滥用权力的行为进行弹劾，这是相当有威慑作用的监督程序。一般来说，弹劾包括了提起控诉、审理、判决等整个法律程序。在英国，所谓弹劾（impeachment）是“指实施了严重犯罪行为或不法行为的人受到下议院的指控，并由上议院审判的方式”，上议院进行审理后，依多数人意见而作出裁决[3]。这是英国的民主监督程序的基本特点。当然，各个资本主义国家的历史条件不同，具体的监督程序是有区别的，但是，英国的民主监督程序具有典型意义。在美国，根据宪法的规定（第一条第三款），“参议院有审理一切弹劾案的全权”，但是，“无论何人，非经出席参议员2/3多数的同意，不得被定罪”。“弹劾案的判决，应以免职及取消担任和享受合众国的任何荣誉职位、信用职位或受益职位的资格为限。但被定罪的当事人还应依照法律的规定受起诉、审判、判决和惩罚”[4]。1974年，美国总统尼克松，就是因为臭名远扬的“水门事件”受到国会弹劾，而被迫辞职的。可以看出，资本主义国家中这样比较完善的民主监督程序，在政治生活方面，对于坚持基本的民主制度，是有实际意义的。因此，我们应该从其中吸取一些有价值的部分，为我所用，从中国的实际出发，发展和完善社会主义民主制度。
长期以来，由于社会主义法制不完善，民主作为权力制约机制中的程序监督体系，也是不健全的。“文化大革命”以后，特别是十一届三中全会以来，在国家政权建设方面，在党的制度建设方面，随着社会主义民主制度的不断完善，民主的程序监督体系也在陆续健全起来。
在当代世界各国的选举制度中，随着民主制度的完善和民主意识的增强，对选举过程中的程序性监督，也越来越周到和严密了。我国的选举制度也正在向这样的法治方向发展。在总结我国民主选举经验的基础上，借鉴世界各国选举制度改革和发展的有价值成果，1979年7月制定的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，1982年12月、1986年12月，又先后两次修正，使这部《选举法》更加完善了，不但体现了社会主义民主的实质，而且也反映了现代社会政治文明发展的水平。其中一个突出表现，就是对民主选举过程中的监督程序，更完善了。我们看到，在这部选举法中，其中的第七章是“代表候选人的提出”，第八章是“选举程序”，在这两章中，对代表候选人的产生过程，对选举人进行选举的秩序、方法、投票规则、选举结果合法性的标准、选举结果的公布等等，在程序上都作了极为细致的、全面的规定。在第九章中，对代表的监督、罢免和补选等的具体程序，也作了严格的规定。此外，在代表大会开会前，还规定了代表资格审查这样一个程序。这些程序性的规定，实际上是对整个选举过程中权力运行的全面监督，也就是说，既有对权力行使者的制约，也有对被授予权力者的制约。这样的民主程序，是现代民主的基本特点。
随着社会主义市场经济的发展，和与其相应的民主意识的不断增强，以及在经济、政治领域权力腐败现象的不断发生，社会对权力运行的民主监督水平的要求也日益提高了。这其中，对党和国家领导干部的任免工作，人民群众和基层组织的民主要求更加迫切了。为了加强群众对领导干部政务活动的监督，加强权力机关对领导干部选任工作的群众监督，我国规定了在职的司局级领导干部的民主评议制度、年度考核、届中届末考察制度等，同时还把对这些程序履行的结果，与干部的任免联系起来。在这方面，党中央、国务院制定了一系列具体规定，如《中央组织部关于中央和国家机关司局长级干部任免审批程序的通知》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等。为了使这些规定能够真正得到贯彻，中共中央纪律检查委员会，对其中的一些关键性程序曾经作过一些更加具体的规定：“从2001年起着重推行以下措施：一是选拔任用党政领导干部，必须在规定范围内进行民主推荐；拟任人选要在本单位、本部门进行民意测验，多数群众不赞成的，不能提拔任用；对在年度考核、届中届末考察中，民主评议不称职票达三分之一以上的领导干部，应当免去其现职。二是地（市）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选，逐步做到分别由省、市党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。在全会闭会期间，可由党委常委会议作出决定，但在常委会议作出决定前必须征求全委会成员的意见。三是扩大任前公示制度、公开选拔制度和竞争上岗制度的适用范围。”[5]可以看出，这些程序性，可操作性更强了。此外，在健全民主监督机制方面，为了使组织人事工作的政治透明度更高，党中央和国务院制定了关于政务公开的许多具体程序。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（
[参考文献]
[1] 陈桂明.程序理念与程序规则[M].北京：中国法制出版社，1999：3.
[2] 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选：第1卷[C].北京：人民出版社，1994：231[-1]，229[-2].
[3][美]D·M·沃克.牛津法律大辞典[K].北京社会与科技发展研究所，译.北京：光明日报出版社，1988：433.
[4] 吴新平，刘颖.美国法典：宪法行政法卷[K].北京：中国社会科学出版社，1993：15.
[5] 中共第十五届中央纪委第五次全会.中央纪委第五次全体会议公报[N].人民日报，
来源： 《中共中央党校学报》
责任编辑：春华
