我国党政领导干部德的考核：政策、实践、评价和展望-中国社会科学网

我国党政领导干部德的考核：政策、实践、评价和展望

2013年10月08日 14:13 来源：《公共管理与政策评论》期号：2013/02 作者：宋学增张燕婷字号

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内容摘要：

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　　【作者简介】宋学增，中国人民大学公共管理学院博士研究生，sxz2007@126.com；张燕婷，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，bmjkcs@126.com。

　　【内容提要】德的考核是当前我国党政干部考评工作中的难点问题，也是全社会关注的热点问题。作为对这一重大问题的回应，论文重点研究了我国党政领导干部德的考核的政策法规和实践探索及其评价问题。文章首先梳理了新中国成立以来我国党政领导干部德的考核的政策法规，分阶段评述了其发展历程和演进方向；然后介绍了新时期各地党政领导干部德的考核的主要实践创新案例，并对其创新点、不足和困境进行了评析；在此基础上，分析了我国党政领导干部德的考核的政策实践和理论研究中的难点和困惑问题，并对未来我国党政领导干部德的考核的政策演进、实践创新和理论研究等方面的问题提出了几点展望。积极探索新形势下党政领导干部的德的规律和特点，建立起适应我国改革和发展内在要求的领导干部德的考评框架体系和运行机制，既具有必然性和紧迫性，也具有十分重要的意义。

　　【关键词】党政领导干部/德/考核/政策/实践

　　一、引言

　　德是党政领导干部人才素质结构中的基本组成部分。德才兼备、以德为先是党政领导干部选拔任用的重要原则，高度重视、科学评价领导干部的德也是执政党干部考核中一以贯之的基本要求。新中国成立后，毛泽东把“德才兼备”标准形象化为“又红又专”，指出“一方面要反对空头政治家，另一方面要反对迷失方向的实际家”；改革开放后邓小平把新时期党的干部队伍建设方针概括为“四化”，并强调“年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化”（邓小平，1980）；之后，江泽民在新的历史条件下提出了干部“高素质”标准；胡锦涛则进一步表述为“德才兼备、以德为先”的用人标准。为落实德才兼备、以德为先的用人原则，围绕着如何科学评价、准确考核领导干部的德，执政党几经探索，不但制定了一系列有关党政领导干部德的考核的政策法规，还引导各地积极开展领导干部考德的实践创新，逐步摸索出一套比较严格的党政领导干部德的考核制度，重点考核领导干部的政治品质和个人品德。本文关注的对象就是党政领导干部德的考核的政策法规和实践探索及其评价问题。

　　具体来讲，本文首先梳理了新中国成立以来我国党政领导干部德的考核的政策法规，分阶段评述了其发展历程和演进方向；然后介绍了新时期各地党政领导干部德的考核的主要实践创新案例，并对其创新点、不足和困境进行了评析；在此基础上，文章分析了我国党政领导干部德的考核的政策实践和理论研究中的难点和困惑问题，并对未来我国党政领导干部德的考核的政策演进、实践创新和理论研究等方面的问题提出了几点展望。

　　二、我国党政领导干部德的考核的历史回顾

　　我国领导干部德的考核可追溯至新民主主义革命时期。这一时期对干部的考核称为“审查”。1940年中共中央《关于审查干部问题的指示》指出，干部的政治品质是否纯洁对于保障党的路线之执行具有决定的意义，干部审查的主要内容是从历史和现实工作表现上仔细观察其对党的忠实程度（傅小随，1999）。在这期间，初步形成了一套领导干部德的考核方法，建立了干部档案材料和考核的基本组织方式（李广存，2009）。受当时社会政治环境的限制，这一时期并没有明确和专门提出关于德的审查内容。

　　新中国成立后，随着我们党由革命党向执政党的转变，党政领导干部管理和考核工作也逐步走向正轨。作为干部考核中的重要内容，德的考核的重要性日益突出，考德工作也逐步完善。中央和国家相关部门制定了大量党政领导干部德的考核的政策文件和法律法规，为我们认知干部考德的发展史提供了基础，具体如表1所示。

　　从政策演进角度来看，我国党政领导干部德的考核政策可以根据以下几个关键时间点划分为不同的发展阶段。

　　1.1949—1978年：领导干部德的考核的基本架构形成

　　这一时期，我国普遍实行干部鉴定制度。针对领导干部的提拔和任用，执政党摸索出了一套比较严格的“政审”制度，重点考察和核审干部的政治思想和个人品德（袁忠，2011）。德的考核强调的是对党的忠诚，严格执行党章的规定，严格执行上级指示和命令。例如，在《关于干部鉴定工作的规定》中规定的考核内容“重点放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律等方面”。但是1964年开始的“四清”、“整党”以及后来的“文化大革命”严重破坏了考核的正常实行，并由此造成其长期中断。尽管本阶段的干部考核中没有冠之以“德”的称谓，考核规定还不够制度化，在实际中也没有得到切实贯彻，然而从后续制度的发展来看，这些规定却构成了我国领导干部德的考核制度的基本架构。

　　2.1979—2000年：领导干部德的考核制度正式确立

　　1979年，中组部《关于实行干部考核制度的意见的通知》首次提出了“德”的考核内容。邓小平于1980年3月提出了干部“四化”标准，并强调“年轻化、知识化、专业化这三个条件，当然首先是要革命化”，显然把“德”的标准放在了首位。从表1来看，中组部和原人事部先后颁发了县（市、区）、地方政府部门和中央国家机关司处级领导干部年度考核的相关试行方案，加强了对中层干部德的考核管理。进入90年代后，随着《国家公务员暂行条例》和《党政领导干部考核工作暂行规定》的先后出台，我国领导干部德的考核工作的科学化、系统化和制度化程度明显提高。这些办法、条例和方案系统地规定了德的考核的目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和结果使用等方面的问题，正式确立了领导干部德的考核制度。然而，从实践角度来看，由于这些办法、条例和方案中规定的德的内容和标准仍然过于原则化和抽象化，妨碍了其可操作性，导致一些考核流于形式，降低了考德的效力。另外，随着凭政绩用干部原则的确立，工作实绩逐渐成为领导干部考核的主要内容。由于领导干部“德”的考核内容抽象、标准模糊、难以操作、评定结果失真等原因，相对于内容清晰、指标细致、标准明确、操作性强、结果公正的实绩考核而言，德的考核在党政领导干部考核和选拔任用中并没有获得应有的重视，出现了大量的“重绩轻德”、“以绩掩德”、“以绩代德”现象。因此，这一时期德的考核效果并不理想，没有对领导干部形成有效的激励。

　　3.2001—2007年：领导干部德的考核的重要发展时期

　　进入21世纪后，随着以德治国方略的提出，针对领导干部德的考核工作中存在的各种问题，管理部门进行了不断的改革和完善。这一时期领导干部德的考核工作的发展主要是围绕着德的考核内容和标准进行的。2002年2月，原人事部在“以德治国”的背景下颁发了我国第一个指导公务员行为的《国家公务员行为规范》，明确了政治坚定、忠于国家、清正廉洁、品行端正等八大标准和要求；2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在“德、能、勤、绩”考核标准的基础上增加了“廉”的内容；2005年4月全国人大审议通过了《中华人民共和国公务员法》，提出要全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，德的考核工作被正式纳入国家公务员考核制度的法定框架；2007年中组部和原人事部共同出台了《公务员考核规定（试行）》，明确公务员的德“是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现”，并详尽规定了不同的考核等次须具备的基本条件和标准。

　　4.2008年至今：领导干部德的考核的改革创新时期

　　这一时期我国领导干部的德的考核受到了政府和全社会前所未有的关注和重视。总的来看，这一现象的出现有其深刻的时代和社会背景。首先，在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，为保持先进性和提高执政能力，执政党需要采用新标准来选干部、配班子、建队伍和聚人才。突出干部德的时代特征和内容，完善领导干部德的考评体系必然是题中之意。其次，解决部分干部思想政治素质、经历结构和道德品行的“三不适应”问题（中组部干部一局，2011），化解公仆意识淡化、个人利益至上、求稳怕乱不思进取、败坏党风等道德失范问题，需要从完善领导干部的考德体系和机制方面着力。再次，由于我国公共权力制约和监督机制不健全，滋生了权力寻租、公贿、贪污腐败、失职渎职、行政权越位或缺位等腐败现象（周湘莲，2006）。领导干部德的考评体系和机制作为权力自律机制的基本组成部分，是保证公共权力正确行使和反腐倡廉的重要手段。在以分权和制衡为核心的权力他律机制暂告阙如的情况下，完善领导干部的伦理道德考评机制是反腐败的一种明智选择。最后，创新领导干部考德机制也是领导干部考评工作自身发展的迫切要求。由于既有的考德体系和机制的失效，实践中一直存在着简单化、走过场、空泛化和公式化弊病，导致结果走偏、失效、失真，鉴别力不足，致使“以才蔽德”、“以绩掩德”、“带病提拔”、“边贪边升”、“边腐边提”等现象屡见不鲜。尽管这与当前我国的用人制度中上级和领导的意见起主导作用相关（李建华，2011），但是现有考德机制的失效却是主要原因。因此，切实发挥领导干部考德的功用，迫切需要创新考德体系和机制。正是在这样的背景下，我国领导干部德的考核进入了改革创新期，主要体现在：第一，确立了德才兼备、以德为先的用人标准。2008年2月，胡锦涛总书记在全国组织工作会议上首次提出了“德才兼备，以德为先”干部选拔任用标准。翌年，十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确了德才兼备、以德为先的用人标准，要求把干部的德放在首要位置。以德为先的用人标准更加鲜明地突出了德在干部标准中的优先地位和主导作用。第二，积极完善和改革领导干部德的考核政策。在科学发展观和德才兼备、以德为先用人标准的指引下，中办和中组部2009年出台了“一个意见、三个办法”政策文件；2011年，中组部专门出台了《关于加强对干部德的考核意见》，首次系统地对干部德的考核内容、程序、方法、结果应用等方面作出了明确具体的要求。这样，以德为先的导向越来越鲜明，关于干部德的考评的要求越来越具体，可操作性也越来越强。第三，积极推进领导干部考德的实践创新。在中央政策的引导和鼓励下，各地积极探索和创新领导干部德的考核机制、途径和方法，具体内容我们将在本文的下一部分详细评介。

　　从总体上来看，我国党政领导干部考德政策法规的演进呈现出如下态势：（1）标准化：由主观经验向客观化标准方向发展，由笼统随意向具体统一化方向发展；（2）规范化：由临时性需要向制度化方向发展，操作指导由口诀、通知和意见向方案、办法和条例方向发展；（3）导向化：由终结性考核向过程和目标调控方向发展，更加强调考核的管理与激励导向性功能；（4）效用化：由形式的评定向实质的管理方向发展，由档案资料向奖惩管理依据方向发展；（5）公开化：由秘密考评向反馈考评结果、公布考评标准与内容的方向发展，考评标准、内容、程序和结果日益公开化；（6）民主化：由内部化考评向群众性考评化方向发展，考评方式、程序和操作日益民主化。从政策实践效果来看，这些政策还存在着诸多不足。首先，对德的阐释比较模糊化、概念化和原则化。从表1来看，现有的政策法规中对德的规定大都比较抽象，仅做了一些方向性、原则性的描述，并没有细化的具体标准。与美国《行政部门雇员道德行为准则》在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等方面的详细规定相比（李建华，2011），我国考德的政策法规还有很大的细化改进空间。其次，德的考核标准、标度与操作规程比较笼统、原则化，可操作性不强。虽然表1中的政策法规大都对领导干部的德行操守和考核制度作出了明确规定，但是如何根据这些标准来实施并无详细的规定和可操作的实施细则。再次，德的政策法规层次低，法制化、规范化程度不高。考德必须实现法制化、规范化和程序化，这是国内外理论研究和实践经验得出的基本结论和主要经验（杨波，2004；李建华，2011）。然而，从法制化程度来看，我国现行的以意见、纲要、办法、方案、规定和条例为表现的考核制度在实行效力、规范性和范围上具有很大的局限性。它们不但在法律效力上参差不齐，在适用范围上各自设限，而且在内容上缺乏整合，在实施和执行中相互割裂。最后，德的考核体系不完备，配套制度欠缺。考德的有效性必须有相应的配套制度和机制支持，例如德的记录制度、民主评议制度、警示制度、责任追究制度、申诉制度、结果应用保障制度以及德的养成机制、选择机制和监督机制等（邱小玲，2010；袁忠，2011）。现行的考德政策往往就考核而考核，忽略了其他支撑性配套制度和机制建设，这不但造成德的考核机制的系统性、规范性不足，而且还导致考德制度执行乏力、实施走样、公正性不够高。因此，未来的考德政策法规需要融入配套制度建设是干部考德能否成功之保障的理念。

　　三、我国党政领导干部德的考核的实践探索

　　如前文所述，近年来，考核领导干部的德是一个全社会都高度关注的热点话题。特别是十七届四中全会后，不少地方组织部门在中央精神的指引下，积极探索和创新领导干部“德”的考核机制。总的来看，当前各地涌现的领导干部德的考核实践不存在统一的标准，各具特色，具体如表2所示。

　　由表2中的案例来看，各地的实践主要围绕三项内容展开：第一，构建合理的考核指标体系，使“德”易识别、数据化、可认知和可比较。其基本模式是根据内容和性质的不同，把领导干部的德的基本构成部分（政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德和个人品德）细化为易测量的二级、三级指标，并赋予指标不同的测评等级、档次或分值，实现考德的系统化、标准化和数量化。典型案例如宁波市江北区考核方法。第二，创新考德的路径、方式和方法。例如，拓展考德的路径，延伸考查范围，运用民主测评、部门评议、经济审计、民意调查、个别谈话、领导点评等多渠道采集考德信息，如日照市、江西省浮梁县、银川市和宁波市江北区的具体做法。创新反向测评模式，从反向角度将领导干部的不良道德行为具体化，调查领导干部的违德情况，如银川市、重庆市、台州市黄岩区和湖南省祁东县。实行档案跟踪或全程记德模式，建立领导干部的德的考核纪实档案制度，或建立扣分档案，记录和跟踪领导干部的日常德行，如重庆市、日照市、南通市和湖南省祁东县。第三，强化考德结果的应用，提高考德效用。采取措施使考德的结果成为领导干部选拔任用、监督管理、交流调整和教育培养的基本依据。从创新角度来看，这些探索有两方面的经验值得关注：一是德的考核量化实践。长期以来，由于缺乏一个详细具体、可操作的考核指标体系，在德的考核中一直存在着简单化、公式化和空泛化现象。宁波市江北区德的量化、质化与半质化指标的实践，为德的量化考核提供了经验。二是反向测评法。德的内隐性、抽象性和模糊性限制了考德的可操作性和真实性。反向测评法通过将不符合德的要求的行为具体化，不仅增强了考德的针对性和可指性，而且更好地促使干部进行道德自律和反省，起到了警示作用，值得在实践中广泛推广运用。

　　这些探索虽然为领导干部考德制度创新提供了有益启示，但也因诸种不足招致了不少批评。首先，从考德的内容和价值准则来看，存在着超现实的、高大全式的理想主义倾向。德的标准和要求上的拔高，使考德缺乏可操作化的“硬杠杆”，陷入空泛化、流于形式、缺乏现实意义的困境（何丽君，2011；袁忠，2011）。其次，作为“软约束”的德，是难以量化和直接比较的，表2案例中的大部分考核指标仍然比较粗糙、笼统、模糊和难以操作。而且量化标准参照系也不尽合理，各评价等级缺乏准确的行为描述，使评价者难以对被评价者的德行作出客观定位，导致考核结果出现“倾高”现象，即考核结果大都集中于“好”、“较好”、“满意”或“合格”的等级上（李建华，2011；郑永进、刘金峰，2011）。事实上，量化考核实践中的佼佼者——宁波市江北区的组织部门也并不认为分数的高低意味着官德的好坏。宁波市江北区组织部门指出，判断一个干部的“德”还要综合组织部门考察、民主座谈、民意调查等其他多种方法，不可能出现“单纯根据分数高低决定是否任用”的情况。考评结果资料表明领导干部都表现良好，“但这不等于不会出现问题”（孔令泉，2010）。也就是说，量化考核自身的悖谬之处在于，依照德才兼备、以德为先的用人准则，领导干部的道德品行不允许有瑕疵，因此就很难说60分以上就符合条件，60分以下就不符合条件。因此，德的量化考核模式即使设计得十分理想也有损于其实际推广应用价值。再次，考核体系的评价目标导向性、指向性不强，内容相对单一，综合性不够，没有把包含在《中国共产党章程》、《公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等已有法律法规中的道德考评内容与新增的道德考评内容有机地结合起来，造成多头分别考评，结果支离破碎（刘西忠，2010）；也没有依据不同岗位的工作内容、职责范围，区分测评对象的层次（何琪，2003）。又次，反向测评模式本质上仍属于定性考核，并没有引进数量工具，也缺乏统一的考核框架。用部分内容（如“是否孝顺”）来做“一票否决”，显然有失合理性。而把“包养情妇”等明显触犯了国家法律的条例当做道德问题来对待，则模糊了法律和道德的界限，过于夸大德的约束作用（袁忠，2011）。采取入户、重点场所访谈调查领导干部的“生活圈”也缺乏法律依据。反向测评、档案跟踪、全程记德的考核方式和程序虽然看似严谨，但又陷入操作烦琐、费力费事的怪圈，考核方式过于繁琐必然会影响实施效果。总的来看，这些方法最大的缺陷可能在于其并没有突破既有的主观评价方法的窠臼，主观判断法仍然是当前考德实践中唯一的评价方法。在标准参照系不健全的情况下，它无法对被评价者的德进行有效鉴别和区分，区别性和个体的差异性也就无从反映（李建华，2011）。由此，各地许多的做法被批为“拍脑袋、花架子、不讲究实际”（任雪，2010）。最后，为考核而考核的现象，在一定程度上忽视了考核结果应用保障制度和其他考德配套制度的建设，导致考核流于形式，损害考核的权威性、公正性和科学性（韩强，2010；欧阳华，2011）。

　　四、如何考核党政领导干部的德：实践中的难点和理论上的困境

　　上文对考德的政策法规和实践探索回顾表明，我国党政领导干部德的考核的一些基本问题并没有获得很好的解决。考核内容难把握、考核标准难规范、考核规程难操作、考核对象难区分、考核结果难定论、考核效果难提高以及结果应用无保障等问题已经成为政策层和实践界亟待破解的难题。现行政策和各地实践探索中的问题、困境和不足暴露出领导干部德的考核的复杂性和艰巨性。究其原因，一方面，这与德的特性和考德的难度密切相关；另一方面，也与当前考德的理论研究不足有关。

　　“德”是一个极度抽象复杂的伦理学概念，是一个复杂的多特征系统，具有内隐性、复杂性、多样性、迷惑性、可变性等多种特性。德的内隐性，使其无法被直接观察和衡量，无法被量化分析评价，只能借助于外在的行为表现，而且如果不能提供具体的行为描述和有价值的具体事实作为评价的依据，考德只能是镜花水月；德的复杂性在于其包括德性和德行两个不同层面，德性是一种内在品质，而德行是德之于行的外在行为表现，考德的对象是德行还是德性，往往容易模糊，而德行有时会与德性相背离；德的多样性在于其是一个涵盖多样内容的复杂结构，可分为政治品德、职业道德、家庭美德、社会公德和个人品德等多个方面，每个方面又有复杂的甚至相互冲突的标准，特别是我国现有语境下的德在实际应用中还涵盖能、勤、绩、廉等内容，使其往往难以界定清晰，导致重点不突出或主线不明晰；德的迷惑性表明德的行为主体可通过有意识的控制表现出与内心世界不相符的行为，真实层面有时反而被假象掩蔽；德的可变性表现在德是在不断接触和吸收外界信息的过程中丰富和发展的，具有开放、兼容和动态、变化等特征（何琪，2003；韩强，2010；郑永进、刘金峰，2011；朱启彬，2011）。因此，这些特性使其难以客观化、精确化、具体操作化衡量和判断。除了德的特性，把德考实、考准很困难的原因还在于德的考核规程、方法和操作中存在着一系列难题，主要体现在：德表现的全时空性与观察考核的有限性问题、德的复杂性与考核的简约性问题、德的模糊性与考核的精确性问题、德的变化性与考核的确定性问题、德的表现的虚假性与行为取样的真实性问题、德之行为的实在性与考核的意象性问题、考核量化可能性与现实性问题、考核对象的个体差异性与考核标准的统一性问题、德的考核内容的分项与综合问题、考核标准的绝对性与相对性问题、考核方法的科学性与简便性问题、考核过程的客观化与主观性不可消除问题、考核主体的权威性与民主性问题、考核的开放性与封闭性问题、考核的准确性与误差性问题（例如，首因效应、近因效应、新奇效应、光环效应和定势效应），等等（肖鸣政，1994）。

　　正是由于德的这些特性和考德的困境，考德长期以来被认为是一个世界性和历史性难题。德是否可考、能否量化也是理论与实践中的一个一直争论不休的话题，人们对此有许多争议与看法。一种观点认为德可考可量化，他们或把德看做是一个灰色系统或“黑箱”，依据“黑箱”理论从输入与输出形式的比较分析来探测德的内部的思想动机、情感信念与个性倾向（肖鸣政，1994）。也有人认为德是“一个以行为体的综合行为表现为参量的‘综合度量’、‘综合指标’或‘综合函数’，也不妨在一种象征化的想象中把它理解为表征这些量的演变的流体状的‘东西’，就像作为物理事件的描述量”（钱怡岳，2010）。另一种观点认为德既可量化又不能完全量化，如对表层次的行为规范可以量化，而对深层次的情感、信念、意志与动机则不能量化，由行为表现来推断德的发展的本质存在着以偏概全的危险（杜时忠，1994）。还有一种观点认为德不能也不宜量化，因为德是一种以情感体验和实践能力为核心的十分复杂的知情行整合结构，考德面对的是一个复杂的精神系统，很难用简单的线性数量关系来反映，也很难用量来表示其好坏的等级，更不能用打分的方法来给予评价，因为量化并不等于科学，错误的精确比模糊更不准确（王健敏，2002；姚远、樊宏宇，2006）。

　　尽管争论不休，但近年来，在政策层和实践界的带动下，如何对德进行量化、具体化，赋予抽象的德性以具体的形象并以之示人，已成为当下学术界研究的热点之一。我国关于领导干部德的考核问题的研究，最早见于国内哲学界对社会道德评价及其指标体系的理论探索和实证研究。在此基础上，人力资源管理学界围绕领导素质和人员测评进行了较为细化的探讨（肖鸣政，1994）。特别是1993年《国家公务员暂行条例》颁布施行后，各地组织部门围绕公务员德的考核进行了深入的探索，学界也开始切入干部考德问题。萧鸣政（1995）提出了公务员思想道德素质测评的理论模型，而后他（2005）又提出了领导干部品德标准的内容结构。廖泉文（2000）提出了干部思想道德素质的测评指标为事业心、奉献精神、整体精神、协作精神、原则性、组织纪律性、职业道德、团结精神等。.浙江省委组织部联合浙江大学部分学者对党政领导干部品德测评做了研究，提出的指标包括事业心、责任心、纪律性、原则性、求实精神、廉洁性、民主性、服务性、坚韧性（何琪，2003）。凌文辁等（2003）提出了测评领导行为的CPM模型，对个人品德（character and moral）的测量指标主要包括：甘当人民公仆、诚实、表里一致、实事求是、接受批评、大公无私、守信用、严于律己、廉洁奉公和以身作则。刘轩和胡月星（2006）提出了领导品德评价的AHP模型。赵国祥等（2007）探讨了以诚实正直、服务性、自律性、敬业性、包容性为主要内容的我国处级党政领导干部的品德内容。倪峰等人（2009）综合了学界对德国、英国、美国、日本等有关公务员品德测评的指标，把这些国家公务员品德测评内容概括为公正、忠于职守、廉洁、诚信、仪表文明和生活严谨六个方面。庞洪铸（2010）认为官德是一个由多重道德要求组成的复合结构，由低到高依次为公民道德、职业道德、行政道德或行政伦理和共产主义道德，每一层次有不同的内容和要求。蓝志勇等（2012）指出，领导干部是国家发展的中坚，必须是人民的表率，必须具备公正、公平、知识、正义、忠诚、仁爱、礼让、创新、理论联系实际、审慎、明辨、勤勉、众望所归、有激情、有理想、智慧、勇敢等优秀品质。同济大学与宁波市江北区围绕干部的政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德等内容，探索构建了一套由量化、质化和半质化三类特性的22个指标构成领导干部道德评价指标体系，具有较强的参考价值（蒋旭灿，2006）。从这些文献来看，国内专门针对领导干部德的考核的系统化研究还不多见，即使已有的研究也存在着一定的局限性。除了关注考德的内容和指标，学界还充分认识到了方法之于考核的重要性，并作出了一些有益探索和尝试。在德的考评指标设计中，主要有投射技术法、关键业绩指标法、层次分析法、专家点评法或德尔菲法和模糊综合评价方法；德的考评方式主要有认知测验法、民意调查法、360°考评法、民主测评法；在考评信息采集方面的方法主要有问卷调查法、观察法、量表测试法、随机访谈法、联席会议法、个别交谈法、评语法、档案管理法、关键事件分析法、反向考察法、举证法和模拟测试法；考评结果判断的方法主要有等级鉴定法、强制选择法、印象评判法、成对比较法、排序分析法、类别分析法、行为锚定法、行为对照法和操行评定法等（杜时忠，1994；刘永根、张红梅，2002；何琪，2003；刘轩、胡月星，2006；蒋旭灿，2006；倪峰等，2009；韩强，2010；何丽君，2010；刘西忠，2010；郑永进、刘金峰，2011；广安市委组织部课题组，2011；袁忠，2011）。

　　总的来看，这些研究多为理论性的概念阐释，大都停留在德的概念辨析、阐述和宣讲的定性的理论研究阶段，较为笼统和简单化，实证性的研究寥寥无几（何琪，2003；蒋旭灿，2006；倪峰等，2009；李广存，2009；袁忠，2011；李建华，2011）。即使致力于探讨考评方式方法的文献也大都停留在方法推介层面上，并没有解决方法之于德的考核的信度、效度和可行度的“三度”问题（胡朝兵、张大均，2008）。此外，现有研究还忽略了考德本身的一些深层次问题，例如德的评价标准自身是否合理；用不变的评价标准去评价变化着的德的实践是否合理；用单一的德的评价标准去评价多层次的“现有的德实践”在方法上是否合理；用过去的或现有的观点来审视新的德行实践提出的德的要求是否合理（刘永根、张红梅，2002）。这既是德的考核实践中所关涉的问题，也是我们完善领导干部德的考核体系必须要解决的关键性问题。

　　五、结论和展望

　　当前，积极探索新形势下党政领导干部的德的规律和特点，建立起适应我国改革和发展内在要求的领导干部德的考评框架体系和运行机制，既具有必然性和紧迫性，也具有十分重要的意义。首先，德的考核是领导干部考核工作的基础环节，在领导干部队伍建设和管理中发挥着鉴别、激励、约束和开发的功能。德的考核结果是进行领导干部选拔任用、教育培养、监督管理、激励约束等决策的重要依据。因此，完善领导干部德的评价体系有利于深入了解领导干部的道德素养、思想品德和廉洁自律等情况，提高干部评价的准确性；正确运用德的考核结果，有利于树立正确的德行素养导向，引导干部的道德选择，强化干部的道德行为，激励其不断提升自身的道德品质和政治素质。其次，德的考评体系是反腐倡廉、确保权力正当行使的一种重要机制。领导干部总是处于掌权和用权的地位，反腐倡廉的核心是加强对权力的制约和监督。制约权力既包括以分权和制衡为核心的他律机制，也包括由利益协调机制、行政责任机制和伦理道德机制所组成的自律机制（时和兴，2007）。建立完善的考德体系和公开透明的考评机制，既有利于落实群众的知情权、参与权和监督权，加强对干部德行表现的监督；又有利于促使领导干部从内心和思想深处树立正当行使权力的伦理观念和道德意识，对自己的行为进行主动控制，是从根本上解决腐败问题的有效途径之一。再次，政治路线确定之后，干部是决定性因素。领导干部德的考核目的不仅在于考核评价领导干部，而且要通过选干部、配班子为执政党的事业发展提供组织保证。领导干部既是改革开放和社会主义现代化建设的参加者，又是组织者和指挥者，具有制定政策和执行公共政策的职责。党的路线、使命和宗旨能否实施和遵守，公共决策是否科学和合理，政令能否畅通和贯彻等一定程度上取决于干部自身的德行。因此，德的考核和建设是保证党的事业顺利推进和党的路线、方针、政策正确贯彻执行的重要保障。最后，“官德隆，民德昌；官德毁，民德降”。一方面，领导干部的德行状况对整个社会的道德风气和社会大众起着示范效应和导向功能，完善领导干部德的考评体系，有利于增强干部在社会生活中的道德自律意识，并带动整个社会道德水平的普遍提高；另一方面，领导干部作为公共权力的行使者和公共利益的维护者，其行为体现着国家意志，其道德水平的高低直接影响人民对于国家和执政党的政治信念和政治认同。李源潮曾一针见血地指出，“现在干部出问题，多数不是出在‘才’上，而是出在‘德’上。人民群众对干部的意见，主要集中在‘德’上”（李源潮，2008）。因此，加强和完善领导干部德的考核，是巩固党的执政地位的重大政治问题。

　　尽管改革和完善领导干部德的考核体系和机制意义重大且迫在眉睫，但是无论是从政策法规和实践角度还是从理论研究方面来说，干部德的考核都面临着一系列须待破解的困境和难题。展望我国领导干部考德的政策走势、未来实践和改革方向以及理论研究的突破点，还需要澄清和重视以下几方面的问题。首先，德的考核的法制化、可操作化和标准化是未来政策法规演进的基本方向。如何系统化考核标准、明细化考德规程和可操作化实施细则，解决简单化、公式化、空泛化的考德问题；如何在适用范围、考核内容和操作执行中有机整合分散在以意见、纲要、办法、方案、规定和条例为体现形式的考德要求和规定，提升考德法制化程度；如何完善考德的配套制度和机制，例如德的记录制度、民主评议制度、警示制度、责任追究制度、申诉制度、结果应用保障制度以及德的养成机制、选择机制和监督机制等，是决策者需要着力解决的核心问题。其次，各地实践探索中的问题和困境虽然与德的特性密切相关，但更多地是由考德理论研究不足所造成的。一方面，德的特性和考德困境使得考德长期以来被认为是一个世界性和历史性难题，使得研究者望而却步造成研究缺失；另一方面，人们对于德是否可考、能否量化一直争论不休，限制了研究的深入开展。要解决这一困境就必须认识到，领导干部的德是可考核、可衡量的。这是因为，虽然学界对领导干部的德有不同的称谓和解读——例如，道德、从政道德、官德、品德等，但是具体到德的内涵，大家基本认同其是指个体言行中表现出来的某些稳固的特征，是由个体某一时期内行为表现所决定的特征系统（肖鸣政，1995）。对个体的态度、行为表现的测评可以反映、推断其深层的德的素质。人们的德都能被周围的人察觉到，同时它也能觉察自己周围人的德。并且，领导干部的德更具有特殊性。由于干部的职业特征，领导干部的德行表现不但处于内外部群体的监控之下，而且领导干部稳定的心理特征会通过其决策行为和行使公共权力的行为而扩大，从而使得领导干部的德的信息特征更加显著。最后，考德的研究突破方向在于开展的实证性测量研究，并且应充分认识方法之于德的考核的重要性。这是因为，理论性研究所得出的结论千差万别，不仅难以将理论概念转化为实际的测量工具从而验证这些理论的科学性，也无法开发出有效的德的评价工具和对考德规程进行具体的操作，从而造成理论研究与实践的脱节。已有方法中最大的缺陷在于主观判断法仍然是当前考德实践中唯一的评价方法。要结合德的特性，引入新的研究方法，例如结构方程模型（SEM）。结构方程模型对不可直接观测的变量，例如态度、品德等含有潜变量因素的变量，有很好的解决方案。

　　作者衷心感谢蓝志勇教授在论文成稿过程中提出的宝贵指导建议！

　　【参考文献】

　　[1]邓小平.(1994).邓小平文选(第2卷).北京：人民出版社.

　　[2]杜时忠.(1994).品德测评量化的贡献与局限.教育理论与实践，3，43-45.

　　[3]傅小随.(1999).中国行政体制改革的制度分析.北京：国家行政学院出版社.

　　[4]韩强.(2010).增强干部品德评价可操作性问题研究.理论学刊，8，83-88.

　　[5]何丽君.(2010).档案袋评价：领导干部道德评价的有效手段.理论探索，2，44-46.

　　[6]何琪.(2003).党政领导干部思想道德素质测评内容与方法.湖北大学学报(哲学社会科学版)，5，25-29.

　　[7]胡朝兵，张大均.(2008).国内外品德测评方法述评与展望.中国教育学刊，3，40-45.

　　[8]蒋旭灿.(2006).宁波市江北区领导干部道德评价体系研究.同济大学硕士论文.

　　[9]孔令泉.(2010).官员道德考评的宁波样本.民主与法制时报，8月3日.

　　[10]蓝志勇，刘洋，包国权.(2012).领导干部考核中“德”之解读.中国行政管理，7，40-43.