【作者简介】赵志荣，美国明尼苏达大学休伯特·汉弗莱公共事务学院副教授，zrzhao@umn.edu。

　　【内容提要】在美国，公共预算与财政（PBF）是公共管理领域的核心内容之一。相关研究和教学活动在中国的公共管理领域却处于相对边缘的位置。近年来，有学者呼吁在中国加强公共管理和公共财政之间的联系，但也有不同的观点和疑虑。这篇短文介绍了公共预算与财政的多重学科背景，讨论相关方向在美国大学的学科和课程设置，并分析未来在中国公共管理领域里加强PBF教学和研究的前景。

　　【关 键 词】公共财政/公共预算/公共管理/课程设置

　　在美国，公共预算与财政（Public Budgeting and Finance, PBF）是公共管理领域的核心内容之一。大多数学校的公共管理MPA项目都有一些和PBF相关的必修课；很多公共管理的学者以PBF为主要的研究对象；有很多学生把自己的主修领域定为PBF, 而且以其为自己的职业目标（career path）。不同的是，在中国，公共财政或预算的学科设置往往是在专业的财政金融大学，或者是综合性大学的经济学院里。与美国相比，中国公共管理领域里在财政预算等方面不管是教学还是研究活动都处在相对边缘的位置（张欣，2008）。近年来，有很多人呼吁在中国应该加强公共管理和公共财政之间的联系，在实践上也有一些学校带头在学科和机构设置方面实行了相应的改革。但是，学界里包括已经在公共管理院系里从事财政税收研究的一些同行也有不同程度的疑虑。在学术交流时，国内的学者经常会和我讨论几个问题：为什么中美之间PBF的设置有这样的不同？为什么在美国有这么多公共管理的人研究学习PBF？公共管理的PBF研究与其他传统学科（例如经济学）的PBF研究有没有什么不同？中国公共管理学科应该怎样加强PBF教育？

　　在这篇论文里，为了能清楚地进行相关的讨论，必须首先界定几个相关、相似但是又有不同外延的概念。在日常讨论中，这些概念往往被认为是相互通用的（interchangeable）。但是，当涉及具体的学术流派和研究重点时，相似概念间的微小区别就显得重要。有时候，几个不同的英文概念往往有相同的中文翻译。为了避免混淆，在文中将辅以一些英文标注。本文以“公共预算与财政”（PBF）泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，其中包括公共预算（Public Budgeting）、公共财政学（Public Finance）、政府会计学（Government Accounting）等不同的研究方向。这些研究方向代表不同的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。它们在公共管理领域的关系错综复杂，既因时而异又因地而别。有的方向在传统上就是公共管理的核心内容，有的方向通常被认为属于其他学科范畴因而在公共管理领域少有探讨，而有的方向则是近年来才受到公共管理学界的日渐关注。有的研究方向在美国公共管理学界很受重视，而在中国相关领域却少有问津。即便在美国，不同学校的公共管理相关项目中PBF的课程设置也各不相同，分别反映了各个学校的办学特色和专业特长。

　　下文将分为三个部分。第一部分介绍公共预算与财政（PBF）的多重学科背景，包括经济学、政治学和工商行政学等。第二部分讨论PBF相关研究方向在美国的学科和课程设置，以及在不同科系或公共事务硕士项目（MPP/MPA）中的教学特色。最后一部分评述公共财政在中国的现有设置及其原因，并分析未来在中国公共管理领域加强PBF教学和研究的前景。

　　一、公共预算与财政的多重学科背景

　　广义地说，公共预算与财政的研究对象是有关政府理财（governmental money），包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产生的社会经济效果，等等。作为公共管理的一个主要分支，公共预算与财政一直以来就是一个多学科交叉的综合性研究领域。从事相关研究和实践工作的人具备不同的学科背景（theoretical boundaries），从而发展出很多不同的研究方向。这些研究方向关注不同的相关问题、使用不同的研究方法、分析探讨不同的研究对象，因而对政府和社会有不同的贡献和影响。根据美国著名公共预算学家Naomi Caiden（1985）所言，公共预算与财政最主要的学科背景包括经济学、政治学、管理学和工商管理学，等等。

　　政府财政和税收一直是经济学的重要研究课题之一。早在古典经济学形成和发展之初的三部传世之作——威廉·配第于1662年发表的《赋税论》、大卫·李嘉图在1871年发表的《政治经济学及赋税原理》，以及1776年亚当·斯密发表的《国富论》都对政府收入和支出等财政活动做了详尽的论述（边明社，2003）。19世纪70年代后，新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经济学化和科学化。20世纪30年代，凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发展财政的作用提供了理论基础。60年代以后广泛出现的“政府失灵”问题促进了经济学家对政府作用的反思。以布坎南和塔洛克为代表人物的公共选择学派把对政治过程的分析也纳入了经济学研究领域，对财政学的发展产生了深刻的影响。80年代后，马斯格雷夫在他著名的《财政理论与实践》一书中把政府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定，而且专门设立一章讨论“公共选择与财政政治学”，从而确定了现代财政学（public finance）研究实证性和规范性相结合的一个全面完整的框架（Musgrave and Musgrave, 1973）。

　　在公共选择学派之外，美国的政治学领域里对财政预算研究也有很深的传统。例如，在20世纪60年代早期，Aaron Wildavsky和Richard Fenno等学者深入地分析了美国联邦政府的预算程序后，对理性预算的可行性进行质疑，并提出渐进预算（incrementalism）理论，开创了相关研究的先河（Wildavsky, 1966）。在随后的一两个世纪里，后续研究主要侧重于几个方面，包括用统计模型来预测预算的结果，对当时新设的国会预算体系的研究，以及针对渐进预算理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看，当时这个学术流派的重点是对政治过程和政治行为的描述性分析（Caiden, 1985）。最近几十年来，预算研究的重点又有所改变。例如，James Gosling和Thomas Lauth等学者将预算过程和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至其他国家，从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据，以及研究方法上的推陈出新（Gosling, 2005; Clynch and Lauth, 2006）。

　　与公共预算密切相关的另一个学术传统是管理学（management）。从19世纪初开始，就有很多学者致力于论述预算周期和预算相关文献的组织。当时的主要目标是保证预算的可控制性，因此研究重点主要是周期性、标准性和资金依法分配的规范性等（Caiden, 1985）。后来，预算管理的目标逐步扩展为控制、管理和规划相结合（Anthony, 1965；Schick, 1966）。在实践中，相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试，包括20世纪50年代的绩效预算、60年代的项目预算、70年代的零基预算等。总体来说，这些改革的目的都是试图在预算相关文献和预算过程中加入更多的信息，力图更好地实现预算中控制—管理—规划的三重目标。20世纪90年代以后，相关领域又兴起了对绩效预算的新一轮研究热潮，重点是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理，以期提高政府的问责度（accountability）。

　　有关政府开支管理的另一个重要学术流派——公共财务管理源自于工商行政学（business administration），尤其是其中的会计学和财务管理。这一学术流派的研究和实践始于政府会计学，着重探讨政府账目的设置和汇报。近些年来，在对外的方面，政府更多地利用市场化的财政金融工具，例如公共投资融资和发行公债；在对内的方面，政府更多地应用现代化的财务分析方法。这些实践推动了相关领域的扩张，当前的主要课题包括政府投资决策分析、公共债务管理、现金流管理、财务和绩效审计、财政状况的分析和预测，等等。

　　值得提出的是，作为一个领域，公共预算与财政（PBF）的研究在得益于这些理论学科的同时，也推动了这些学科自身的发展。随着时间的推移和社会经济背景的变化，PBF的多重学科背景也发生了相应的变化。不仅各个学科的重要性因时而异、因地而别，而且学科间的边界也因学术领域的扩张和交叉研究的加强而日渐模糊。

　　二、公共预算与财政（PBF）在美国的课程设置

　　PBF是美国公共管理领域的核心内容之一。这里所指的公共管理领域是个广义的概念，在美国主要包括三类不同的公共事务（Public Affairs）机构设置的相关教学：传统的政治学系里的公共管理（MPA）项目；单独的公共管理系或学院（Public Administration）的MPA；或者是公共政策（MPP）项目中相关的公共管理课程（如Public Management, Leadership, 等等）。其实，在PBF所涉及的各种研究方向中，并不是所有的课程都设立在公共管理领域之内。而且，不同学校的公共管理相关项目设立的PBF课程往往各有千秋。一方面，课程设置的种种不同反映了特定研究方向的学术特点。通常，普遍性的（generic）、学术理论性较强的方向多设立于传统学科院系；与美国特定政府结构紧密相关的（contextual）、以应用性为主的、以政策问题为主导的（issue-oriented）方向则多见于公共管理院系。另一方面，课程设置也反映了不同学校公共管理相关项目的历史渊源、办学特色和专业特长。

　　如前所述，经济学里与政府开支密切相关的研究方向包括宏观经济学、公共选择和公共财政学，等等。因为宏观经济学涉及政府的宏观财政政策，所以不少人误解其为公共管理中财政研究的一个重点。事实上，在美国，宏观经济学的课程和研究基本上都在经济学系里，公共管理项目里很少设置相应课程，除了一些以经济学为主导课程的公共政策学院，例如Hubert Humphrey Institute, University of Minnesota。究其原因，宏观经济学对联邦政府的日常决策和实际运作没有太大影响①，对于广大的州和地方政府的决策和实施就更缺乏实际意义了。类似的，公共管理院系里很少设置专门的公共选择相关课程。作为一个特色鲜明的经济学派，公共选择理论的研究主要集中在几个大学（例如George Mason University）的经济院系。

　　在经济学门类的相关学科里，公共财政学（Public Finance）和公共管理最为密切，但是也不只是设置于公共管理院系。美国的公共财政学起源于微观经济学对税收政策的研究，后来逐步吸收了福利经济学的分析框架，在研究内容上也扩展到主要政府项目的开支分析（Caiden, 1985）。美国大学里的公共财政学课程主要设置于三种不同的科系，而且研究重点和教学风格各有千秋。首先，多数大学的经济学系都有公共财政课程，以理论性强为其特色。在这方面最著名的包括麻省理工大学、哈佛大学和加州伯克利大学等。其次，不少“联邦拨地”（land-grant）的州立大学（例如Michigan State University等）的应用经济学或农业经济学系也开展相关的教学和研究，例如State and Local Public Finance, 其学术风格较传统经济学系的更注重应用性，而且往往与本州的相应税收开支决策密切相关。最后，绝大多数的MPP项目和不少MPA项目里也有相关课程。常见的课程名称包括State and Local Public Finance、Metropolitan Fiscal problems, 等等。因为办学方向是以硕士为终极学位（terminal degree）的职业化教育，主要培养对象是政府决策和管理人员（或相关的支持人员），课程风格最为实用浅显，对经济模型和计量方法的要求较低，着重培养学生对相关政策问题的全面认识和利用各种信息综合决策的能力。

　　在PBF的相关学科里与公共管理最密切相关的是公共预算（Public Budgeting）。一方面，美国大学里与公共预算有关的课程几乎都是在MPA或MPP项目里，在其他科系鲜有所闻。另一方面，公共预算一直是美国公共管理的核心课程之一。美国大学的MPA项目通常都有一种公共预算方面的必修课，尽管具体的课程标题和内容重点有所不同。美国公共预算与财政管理学会（Association For Budgeting and Financial Management, ABFM）的网站上新近设置了一个ABFM教学数据库，其中收集了美国MPA或MPP项目里PBF相关课程的教学材料。在数据库里，根据课程标题的主题词归类，重复出现率最高的就是“Public Budgeting”。尽管这不是一个随机选择的样本，但是这样的分布结果大体上反映了公共预算在公共管理PBF相关课程中的重要性。这些课程大多数是在MPA项目里，只有少数在MPP项目里。其中有的课程是专门讨论公共预算的，课程的主题通常包括预算政治、预算程序、预算改革（例如绩效预算）等，分析讨论的对象可能是联邦政府，也可能包含各级政府。近些年来，因为经济和财政形势的频繁波动，预算实施和调整（budget execution）、政府预算储备（reserve funds）和预算削减管理（cutback management）等主题日益得到关注。此外，一些名为“Public Budgeting”的课程在公共预算之外，还包含了公共财政、公共财务管理等内容；事实上是成为包含PBF各方向的综述课程（survey course）。

　　公共财务管理（Public Financial Management, PFM）是MPA项目的另外一个常见课程。不过，在同样或相似的标题下，该课程在不同学校里经常包含两类不同的内容。第一类指的是广义的PFM, 其实是包含PBF各方向的综述课程，包括公共预算、公共财政、公共会计等。与标题为公共预算的综述课程相比，标题为PFM的综述课程往往设置历史较短，在淡化预算政治和程序的同时强化了技术性较强的财务操作，这在一定程度上反映了近些年公共管理PBF教育发展的一个趋势。第二类指的是狭义的PFM, 源于工商行政学的技术性财务管理，有别于政治性的公共财政和经济性、政策性的公共财政学。这类PFM课程的教学重点之一是公共会计学，着重讨论政府账目和报表的设立、汇报和分析。与商学院里的相关课程相比，公共管理的公共会计教学培养对象通常是综合性的政府管理人员，而不是专门性的政府会计人员。培养的主要目标是如何理解、分析政府的财务报表以提高政府管理水平以及问责度，而不在于如何准备这些财务报表的技术细节。除了公共会计学，狭义的PFM课程可能还包括公共债务管理、政府退休金管理、政府采购、政府现金管理等。这些专题的选择和设立往往取决于特定学校的研究专长。

　　三、在中国公共管理中加强公共预算与财政的研究和教学

　　对比美国PBF相关方向在公共管理中的课程设置，中国的公共管理领域里财政预算相关方向的研究教学还在刚刚起步的阶段。一方面，这种局面受到现有学科设置的影响；另一方面，也反映了中美两国公共管理所面临的相关政治社会背景的不同。不过，随着中国行政改革的全面展开，在公共管理中加强PBF相关研究和教学日益显得重要。从这个角度，美国PBF的学科背景和课程设置可以给我们很多的启发。

　　1997年和1998年，中国教育部先后调整了研究生和本科生专业目录。管理学从经济学中分离出来，成为一个独立的学科门类，并在管理学门类下增设了公共管理。同时，财政学科被划在了经济学门类之下。这样的门类设置不能很好地体现财政学科和公共管理应有的关系。因此，国内一些学者建议，财政学科应当循着“一体两翼”的思路建设和发展，建立在经济学和管理学互相融合的基础上（高培勇，2008）。从研究方向上看，国内专业目录中的“财政学科”包括财政支出管理、政府采购管理、税收管理、预算管理、财政政策安排等方向，类似于本文的PBF（而不是Public Finance），不仅属于经济学、管理学的范畴，也受到了政治、工商行政等不同学科的影响。也许可以将其作为一个复合交叉的研究领域，直接放在公共管理学科下，同时以“一体多翼”的方式保持和其他传统学科（Public Finance, Political Science, Public Accounting等）的联系。

　　除了学科划分的原因，现有财政学科课程设置的区别，也反映了中美两国公共管理所面临的制度背景、政策议题和面临的挑战等方面的不同。美国的PBF之所有成为公共管理中的一个核心内容，很大程度上取决于美国的税收、预算和财务管理手段。首先，源于美国的财政联邦制度（Fiscal Federalism），联邦政府、50个州政府、高达8万的地方政府各有征税权力。各个政府在相应的权限范围内和一定的民主程序下经常性地调整税基和税率。同时，上级政府通过转移支付的方法对下级政府提供一定的补助。相关的种种决策都需要大量的分析工作。因此，政府和社会对相关的专门训练（expertise）有很大的需求。其次，美国的各级政府都有全面、细致、透明的年度（或双年度）公共预算。政府部门需要大量的工作人员来准备相应的预算材料，按一定的程序进行讨论和决策，并组织和协助市民在决策过程中的广泛参与。社会各界也有各种自发的监督管理机制，例如由新闻媒体或者一些市民组织的对预算的决策和实施进行不间断的跟踪分析、为公众提供相应的信息教育服务、反映民众观点呼声，等等。最后，美国政府内部的财务管理在专业化的同时也日趋市场化和政治化（political）。专业化的财务管理需要的是专门的政府财会人员，他们多数是由商学院培养出来的；但是，政府决策者和综合管理人员也在逐步提高相关水平，他们构成了公共管理相关培训的主体对象。市场化的财务管理体现在政府广泛发行公债、积极利用市场收入手段进行剩余资金的投资等，这些操作都需要大量的相关技术人才。财务管理的日益政治化指的是，一些相关的决策以往被认为是纯粹的内部技术性操作，例如政府借债、退休金管理、公共投资等问题，现在则成为公众问责度的讨论焦点，因此在公共管理中得到了更多的关注。

　　相比而言，我国目前的政府财税和预算体制表现为决策集中、机制不透明，而且公共参与度较低。所以，各级政府对相关的政策分析和技术支持的需求度低，公众对相关信息缺乏知情权，媒体和社会团体对相关政策的关注有限。所以，从总体上看，中国的财政税收和预算的大部分决策和实施都不很规范，因此PBF在公共管理中处于相对不受重视的地位。不过，随着中国财政税收制度改革的进一步开展，在中国公共管理中加强PBF研究和教育日益显得重要，而且在课程设置上也有和西方进一步接轨的趋势。

　　首先，在税收领域，1994年的分税制划定了地方政府专门的税收来源，但是相关决策还是掌握在中央政府的手中。进一步的改革趋势应该是逐步给地方政府更多的税收自主权，例如征收地方产业税（property tax）和各种地方规范性收费（user fees/charges），等等。在这些方面，不论是改革方案的制定还是改革后相关工作的开展，都需要大量的公共财政（Public Finance）人才。其次，随着国家制度的理性化与民主化，中国也在开展相应的公共预算改革（马骏，2005）。新的预算体系力图纳入原有的预算外资金以全面反映政府的开支活动，力图把过去封闭的随机行政意志转变为系统、开放和透明的科学决策，还力图更多地融合绩效评估和预算管理以提高管理水平和公众问责度。所有这些变革都呼吁广泛的预算教育，在政府内部培养大量的相关人才，在政府外部提高广大公众的预算知识和参与意识。最后，在政府财务管理方面，随着公共预算的透明化，社会各界对政府财务报表的准备、公示、审计和分析都会有更多的关注和更高的要求；如果政府更多地利用市场化手段管理财政资源，例如发行地方公债，作为债务发行方的政府、负责发行运作的商业机构，以及最终的投资者公众都需要获取相关的知识和信息。因此，针对政府管理人员和广大公众的普及型政府财务管理教育也会得到更多重视。

　　注释：

　　①凯恩斯所倡导的宏观财政政策经常被用作联邦政府举债和赤字财政的理由。但是，根本上说美国的巨额财政赤字是基于政治决策而不是宏观经济学的分析指导。

　　【参考文献】

　　[1]Anthony, Robert.(1965). Planning and Control Systems: A Framework for Analysis. Harvard: Boston, MA.

　　[2]Caiden, Naomi.(1985). The boundaries of public budgeting: issues for education in tumultuous times. Public Administration Review, 45, 485-494.

　　[3]Clynch, Edward and Lauth, P. Thomas.(2006).Budgeting in the States: Institutions, Processes, and Politics. New York: Praeger Publisher Inc.

　　[4]Gosling, James(2005). Budgetary Politics in American Governments. New York: Routledge Publisher.

　　[5]Musgrave, Richard and Musgrave, Peggy Boswell.(1973). Public Finance in Theory and Practice. New York: McGraw-HillInc, US

　　[6]Schick, Allen(1966). The Road to PPB: The Stages of Budget Reform Public Administration Review, 26, 243-258.

　　[7]Wildavsky, Aaron(1966). The politics of the Budgetary Process. Little Brown: Boston, MA

　　[8]边明社.(2008).西方经济学不同流派对财政学科发展的贡献.云南社会科学，4，28-32.

　　[9]高培勇.(2003).论公共管理学科和财政学科的融合.中国高教研究，2，84-85.

　　[10]马骏.(2005).中国公共预算改革：理性化与民主化.中央编译出版社.

　　[11]张欣.(2008).国外MPA教育现状与公共管理学科的发展.在国家MPA教育委员会的发言.