【作者简介】蔡英辉，对外经贸大学组织部，caiyinghui@uibe.edu.cn。

　　【内容提要】部分与整体相互作用、地方政府之间相互协调对国家总体发展影响明显。我国地方政府间有竞争失序之势，引发区域不协调和城乡鸿沟，在环境污染、海域划分、跨界纠纷等方面均有所体现。地方政府间伙伴关系的建立应从破除行政层级角度入手，打破自上而下的思维惯性，倡导多元化和尊重地方独立性；搭设地方政府间平等沟通的对话平台，营造民主协商的氛围，推动区域间协同创新；建构跨区域治理网络体系，打破城乡二元分化，提升区域竞争力。

　　【关 键 词】政府间伙伴关系/公私伙伴关系/跨区域治理/协同创新

　　信息化时代的地方政府与国家之间关系牵一发而动全身，地方政府间关系的协调成为必要，否则“一脉不和，周身不安”。相邻区域存在共同利益的同时，也有竞争关系；良性竞争和有效合作可促进共同提高，反之则阻碍整体发展，政府间伙伴关系作用凸显。除台湾和海南外，各省市区都与其他地域接壤，要协调不同区域、各个部门之间关系，消弭城乡矛盾以促进整体发展；海峡两岸的合作关系建构可促成行政体系、民间社团形成伙伴关系，破除思维意识桎梏和兼容整合法律体系，实行“任何一种双方都能接受的制度”（喻希来，2002）来求同存异和共谋发展，此乃国家强盛之道。局部与全局密不可分，互相依赖。地方政府间的伙伴关系可打破以往上级政府的话语霸权，整合区域资源和实现协同配合，解决跨区域的行政争议，实现区域均衡、有序发展。应寻找城乡间资源平等交换、有效流转的途径，尊重乡村乡民权益、实现城乡平等对话，缓和城乡矛盾和实现优势互补。

　　一、地方政府间恶性竞争：成因解析

　　地方政府间恶性竞争可从科层制、本位主义、思维窠臼、规划匮乏方面分析。

　　（一）科层制束缚

　　我国是单一制国家，其基础是金字塔式的科层制，各级政府自上而下层级明确，地方政府和中央部委在条块分割中泾渭分明。科层制是工业化时代的产物，技术手段固然推动了工业经济的发展，却因缺乏沟通而广为诟病。韦伯建构官僚制框架伊始，就意识到排除人性的弊病，实则在服从之外更应发挥局部的主观能动性，故提出祛魅的概念以弥补漏洞。我国区域间画地为牢、部门间各自为政，区域与部门之间正常的跨层级交流难以进行，矛盾在交界地区和跨省市流域较为凸显。政府试图按照自身意图规划未来，但前景并不可知，肆意行政干预的效果往往是添乱，“政府控制权所导致的肯定是停滞不前”（哈耶克，2000），需要上位政府放松控制，减少对自发秩序的破坏，鼓励地方政府间和行政部门间的扩展合作。

　　科层制是我国城乡鸿沟和区域不均衡的元原因。缺乏自治的乡村归城市领导，只能被动的依附于城市和无偿输送资源；优势资源集中在大中城市，并将继续吸收和攫取资源，剩余劳动力在农村资源匮乏的情况下无序地涌向市区，造成“城市病”和“乡村空洞化”并存，此种情况将长期存在。从区域方面来讲，可举例说明，如鼓励周边省市为首都长期无偿奉献，远至陕南的江水也输送至北京，但却少有回报和补偿。科层制的束缚导致政府间交流不畅、城乡二元分化、区域发展不均衡，如山西长治的污染企业，引发河北邯郸和河南安阳恐慌，潞城市环保部门则声称管不了省级国企。有级别的国企无视地方政府和行政部门，有违市场化规则和损害民众利益，明显是有特色的国情，可窥见去行政化之艰难和必要性。科层制阻滞信息、妨碍交流，是横亘于地方政府间合作的障碍。

　　（二）本位利益冲突

　　地方政府间的行政目标和本体利益并不一致，跨区域的行政争议难以避免。我国有一些地方政府在利益驱动下不断降低招商引资门槛，不惜地方立法保护一己私利，以各种许诺和优惠换得短期效益，区域间则低门槛比拼，造成地区产业结构趋同、抗风险能力下降。“政府并无异于个人，凡不值得真正受人尊重的，也就受不到尊重；而没有一定的条理和稳定性的，也就不值得真正受人尊重”（汉密尔顿，2009）。以邻为壑的恶果很多，经济方面尚有调整机会，对生态环境和江河流域的损害则不可逆转。如彭泽建设核电站，虽经江西方面评估论证，却忽略近在咫尺的安徽民众意见；原本希冀挟局部民意造成既成事实，却难以安抚邻居愤懑，甚至未通过环评报告，以致处于进退两难的境地，这与区域间交流匮乏不无关系。各地方基于本位主义的利益冲突直接导致区域间关系不睦。

　　（三）历史思维惯性

　　地方政府间关系受周期率影响，与历史渊源等不无关系。有些地方政府在政绩观的误导下，追求任期内效益最大化，更遑论兼顾周边区域的利益；习惯性思维会影响地方政府间关系的协调，相邻区域政府间难以形成合作网络，而过度竞争则会损害国家整体利益。历史上并不缺乏不兼容的案例，山西同蒲窄轨铁路在节省资源和自成一统的同时也封闭了自身，是缺乏远见的表现。又如关系民生的过路费问题，跨省市收费站是对多边贸易的变相征税，实则增加了彼此的负担，但各方却乐此不疲，无形中增加了冲突的可能性。济南黄河大桥自1984年收取过桥费，至今已然逾期收费，遭到质疑时却以股东意见为托辞，这是思维守旧和本位主义的体现，阻滞了黄河沿岸地方政府间的交流。发达国家的地方政府都曾面临过此类问题，如瑞士、日耳曼帝国（德国）、尼德兰联邦（荷兰）都通过法律或条款对过境税等（汉密尔顿，2009）予以限定，有效地解决了地区间的纠纷。故应跳出思维惯性的束缚，以法治环境为保障，以他山之石为借鉴，促进地方政府间的交流互动。

　　（四）区域规划匮乏

　　当前存在各种不均衡，使得区域规划的必要性凸显。国务院关于区域发展的发文多以省（直辖市、自治区）域为界，或单独支持赣南、新疆喀什霍尔果斯、滨海新区等，少有关涉跨省的区域性规划，如《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》基本限于河南境内；东部发展、西部开发、振兴东北、中部崛起等涵盖广泛且笼统模糊，具体到实施步骤往往有所迟滞，如《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》倡议“抓紧起草《西部开发促进法》……逐步建立和完善西部开发法律法规体系”，并列入十届人大立法规划，但迄今仍杳无音讯；何况，西部地区北部之内蒙古与西南之广西的人文经济环境迥异，对其实现甄别和分类明显必要。跨省域协调并非易事，中部崛起的两次发文，其目的显而易见，“大力实施”的意涵并不难理解。“中国行政改革要把学习和超越放入统一进程之中”（张康之，2001），建立区域协作合作机构迫在眉睫。区域发展的效果可援引民众评判而非仅是政府自身评估，降低信息被人为过滤的几率，实现信息真实的传递。

　　从区域发展角度而言，应对国土进行功能分区、利益补偿，在经济发展、资源互换、人才流动、环境保护等方面实现区域间的良性互动。缘于最初始法律修订者或政策制定方的忽视，造成城乡二元鸿沟、区域发展不均衡、由上而下资源分配不平等；有地方政府过度追逐对已有利的局面，对己不利的就想方设法地抵制，危机的风险点往往难以预料。譬如钢铁企业重复建设、港口分工不明确、跨区域环境污染，看似是经济问题，实则关涉地方政府间协调不力，故应从补救角度鼓励政府有刮骨疗伤的勇气，审慎的指出问题、认清差距、查漏补缺，让资源流动在区域间畅通无阻和使公平、正义遍行天下。应统一规划、协同创新、尊重差异、均衡发展、尊重乡民利益、将政府与公民置于对等服务的境地，鞭策政府提供优质服务；明确城乡定位、弥补收入鸿沟以兼顾各方，有效维护多元利益。

　　二、地方政府间伙伴关系：合作之路

　　政府间如果精诚合作则区域发展、民众安乐，如果彼此掣肘就会如一盘散沙。

　　（一）伙伴关系建立

　　平心而论，行政级别并非地方政府间合作的必备条件。地方政府具有国家授予或法律约定的有限权力，通常具有独立人格的法人身份，职责覆盖面较为广泛，具有服务本区域民众的同质性，协同空间广阔，合作路径多样。当前问题仍是并未跟进的后遗症，甚至连地方政府独立性都未得到保障，导致职责不清、资源争夺和彼此推诿。地方政府承担国家4/5支出而入不敷出（蔡英辉，2012），长此以往难以规避二心而不合时宜，可自主决定的事宜应适度放手，实则中央政府、地方政府（含地方部门）、中央部委（含直属部门）应各得其所，凸显地方政府自治地位的重要性。大陆各省市与港澳台衡量行政级别并无意义，若恪守行政层级观念和强调同级交流，县级的义乌无法与副省级的兰州或正部级的商务部对话；环太湖的无锡、苏州也难以与上海交流。地方政府间伙伴关系的建立，关键在于法治环境的兼容和多方的理解互谅，以此促进长三角、环渤海等地区均衡发展。

　　地方政府间伙伴关系的建立，是多个地方政府打破层级、平等合作、资源共享、优势互补，建构起维护公共利益和多方共赢的合作治理体系。法治秩序为伙伴关系保驾护航，在宪法层面界定中央与地方权责、明晰地方与地方关系、预留海峡两岸整合的法律空间；尊重地方政府和行政部门的独立性地位，鼓励行政机构超越层级交流，打破上位政府自说自话的局面，营造平等对话、协商民主的氛围。实际上，伙伴关系的建构并非易事，加拿大通过“城市间委员会、区域或大城市双级体制、城市合并等形式实现地方重构，但由于过分注重边界变化而忽略内部变革”（理查德·廷德尔，2005），其成效并不显著。这就需要法治环境保障、中央宏观引导、消除彼此隔膜、多方诚信合作，以实现信息共享和共同获益。

　　（二）法治环境保障

　　以他山之石作为参考，德国各州的伙伴关系，及其政府间关系较为融洽，这有赖于法律的保障和各方的维系。“宪法的变动就是权力与政治权威的重新分配”（安德鲁·海伍德，2006）。德国法律并未一概否定过去，而是继承了魏玛宪法精神和非纳粹化规定，体现了延续性和包容性。基本法不断修正以适应情境变化，1990年的修改契合了两德统一的要求；统一的沉重成本，则通过税收平衡、技术支援等正面激励方式予以解决，消除各方分歧和推动信任合作，且东德背景人士亦能出任总理。从大城市发展的合作关系而言，《联邦基本法》第118条对柏林州与布兰登堡州的重新划分作出规定：“柏林与布兰登堡领域之重新调整，可在选举权人的参与下由两州协商解决。”这尊重了州政府与普通民众的利益，为柏林城市州的扩展埋设伏笔，延续发展了双边友好关系，与征地拆迁的城市发展方式形成鲜明对比。在欧盟关系处理上，德国对联邦、各州参与欧盟事务也立法规定，推动建构国际政府间伙伴关系，这可为我国海峡两岸合作提供借鉴。

　　政府间伙伴关系的维系基于完备的地方自治体系。因循地方自治史，“我国古代法度，虽无自治之名称，实有自治之精义”（谢振民，2000）。“皇权不下县，县下皆自治”即为表现，地方事务由地方官吏和乡绅处理；吏、户、礼、兵、刑、工各部有一定自治权，需要彼此配合，甚至对皇权形成制衡，明朝内阁制即如此。清朝预备立宪过程限定9年时间表，相继颁布城镇乡、府厅州县和京师的地方自治章程及相应选举章程，是地方自治的有益尝试。1947年宪法则在第十章规定了“中央与地方之权限”并对省县适度授权，省在不抵触国家法律内可制定单行法规；第十一章明确地方制度之县省权限，未尽事项根据事务性质分属国家、省或县，明确了各方权责和保障了地方自决权，引入司法体系解决行政争议以保障公义。从国内政府间合作而言，可在宪法层面明晰中央与省县等地方政府之间的职责，制定地方制度法（或地方组织法）界定省域之间、县域之间的权限，涉及二省以上或二县以上的则由相关各方协商处理，允许法院介入政府间冲突，奠定伙伴关系治理的基础。

　　（三）彼此消除隔阂

　　多元地方政府间合作不应受时间、空间和层级限制，行政主体间的协作应跨越行政级别和打破区域观念而可能发生在任意范畴。从发展眼光来看，“必须与邻近或利害相关的其他地方政府建立策略性的伙伴关系”（江岷钦，2004）。若跨省区域沟通不畅、危机意识不够、交流不强，则会引发连锁效应，这就需要多方消除隔阂、彼此合作。在PX项目危机中厦门民众已经以行动表达出了声音，大连方面应有所警醒却又重蹈覆辙，明显是信息孤岛效应的后果，这缘于条块分割而导致的交流困难；在政府与民众的博弈中，原本可坐在谈判桌上协商解决问题，但地方政府有意无意地忽视民意，不得不付出更多的努力才得以解决问题。伙伴关系治理整合了地方政府、行政部门的资源，在网络系统中破除了信息孤岛，通过服务池计算需求、调动资源、订单管理、按需服务，满足民众个性化需求；以公共云服务为契机，实现跨区域、跨部门、跨层级的资源整合，实现多元政府的整体协同发展。

　　伙伴关系与开放程度及合作意识相关。改革之初我们并不知晓美国国会、总统与法院之间的制衡关系，不清楚公报与法律孰高孰低，由此苛责对方近乎偏执；再如大陆理解的“一国两制”与台湾地区的认识并不完全一样，可设身处地为对方着想，增进信任、求同存异。台湾地区出现了“地方政府间建立伙伴关系的个案”（吴彦然，2007），跨域政府间合作呈现燎原之势。台湾地区地方政府间联盟贯通南北，北部有北台区域发展推动委员会①，涵盖台北市、新北市、基隆市、桃园县、新竹县、新竹市、宜兰县和苗栗县，区域合作增强了整体竞争力；中部有台中市与其他县市的跨域合作；南部有高高屏永续合作，高雄县市顺利合并。对我国关系重大的两岸三地间的合作，可多方实现法律体系的兼容、文化层面的互通、意识形态思维的摒弃、通商贸易范围的扩大，适时修改宪法法律和增强互信互赖，伙伴关系的建构则并非遥不可及。

　　（四）多方博弈平衡

　　地方政府间伙伴关系结合民营化潮流，尊重下级政府的话语权，争取私营部门、社团机构和个人的支持，在公正平等和信息互通中实现共同目标。从博弈的过程来看，全国房产信息联网迟迟难以推动，为藏污纳垢的贪腐行为提供了生存土壤，是地方政府和相关部委配合不力的结果。地方政府种类繁多，行政部门也千差万别，如边疆区和沿海区域的目标很难一致。从区域平衡角度来讲，国家通过对口支援等形式弥补差距，但“政策传递及实施过程同时涉及多个利益主体，各利益参与主体在利益最大化假设条件下进行决策”（黄健柏，2006），政策强令下的资源无偿转移并不可持续，政府间关系应基于公正平等，以培育共同的兴趣点和增长极。

　　伙伴关系鼓励地方政府和行政部门破除藩篱、理顺关系，地方政府间相互依存、彼此合作。分析美国案例，联邦与州是伙伴关系，州也逐渐尊重地方政府独立性，联邦、州、地方政府之间关系处理融洽，“宪法并未消除各州的个性，所有州都有趋向独立的内在本能”（托克维尔，2009）。联邦与州之间的关系依据宪法维系，联邦也并未由于州的独立倾向而解散；州内的地方政府并不存在级别高低之分，美国城市和乡村在自由空间下蓬勃发展。日本地方自治自明治维新开始，从有限自治到相对自治，也曾面对中央官厅不愿放权的挑战，实践证明其扶植近代地方自治改革是明智之举，地方政府呈现了合作伙伴特征，激发出积极向上的活力，促进了第二次世界大战后日本的迅速繁荣。我国区域发展不均衡、跨省的江河湖泊难以治理、海域划分不见成效，都与地方政府并未建构伙伴关系有关，这就需要各方维护公共利益和实现整体目标，在平衡中促进合作和实现多方共同发展。

　　三、政府间伙伴关系：跨域治理的突破口

　　政府间伙伴关系可推进跨域治理体系的建构，体现在区域协调、规划有序、城乡融合和公私部门共赢等方面。

　　（一）完善法治环境，各方平等协作

　　立法和司法体系对行政机构的影响不言而喻，“成千上万的美国政府相互交往的基本游戏规则是由宪法和法院的决定来确定的”（尼古拉斯·亨利，2002）。美国立国之初制宪规定联邦与州的权限，立法实现州际法律互认、商业活动融合、道路统一联结，后来成立各种州际委员会化解危机；南北战争稳固了联邦制，捍卫了宪法的尊严和促进了各州的沟通联系；西部铁路扩张建设，为太平洋各州迅速融入提供契机。当前联邦与州的合作有联邦的资金补贴，虽时有附加条款保证政策执行，但各方基于自愿平等，体现了宪法框架下的公平。我国法院不干涉政府间争议，行政体系内部又难以保障公正协调，跨区域、跨部门矛盾进入怪圈，搁置的问题累积引发颇多隐患。政府要形成合力，其前提是要建立“人大一政府一司法等部门之间的制衡关系”（周天勇，2008），从法治层面为各方协作奠定基础，促使政府在提供基础服务的日常管理中增强信任，在抗震救灾、环境整治等危机管理中一显身手。

　　地方政府要平等合作，“政府机构只有拥有凌驾于其他机构的优势，才能够在市场竞争中取得成功”（麦克尔·巴泽雷，2002）。但有的政府将层级制发挥到极致，下位政府难以自主决策，使得破除层级束缚日益重要。地方政府有省（直辖市、自治区）、县市区、乡镇之分，河南西辛庄“村级市”的出现则显得另类，宪法并未明确市制地位，法无明文规定即不禁止，其设立也并无不妥之处，但如沙丁鱼般打破了科层制的宁静，此创设令恪守条块管理的县省地位尴尬，却也是打破僵化官僚制和实现平等度化的契机。市制仅有人口聚居的含义，赋予级别并非常态，实则同属一脉的台湾地区县辖市并不鲜见，并不会有人将嘉义县太保市与新北市混淆；日本的市町村与都道府县也相安无事，埼玉县蕨市与北海道的差异明显。从台湾地区破除层级来看，有“地方主导、地方配合”（邓学良，2010）的模式，从而减少高层的强力干预，实现地方间的自主网络交流。地方政府间的级别破除后，依存于中央或地方行政部门的平等交流亦成为可能。伙伴关系治理可打破行政层级束缚，消除根深蒂固的级别定位观念，废除地级市领导县的机制，促使行政机构各显其能；重视发挥行政主体的专业能力，减少自上而下的政令干涉，以平等对话增强凝聚力。

　　（二）区域规划有序，各地动态平衡

　　区域是国家的组成部分，每个区域都发达，国家整体实力自然不弱。同一区域由于地缘接近而呈现同质性，是唇亡齿寒的关系；区域内部各方关系协调，则整体合力不容小觑。从解决区域不平衡的国土规划而言，韩国将土地用途分为都市、管理、农林、自然环境保全地域（金东熙，2008），明确功能分区让城市和农村都有发展前景；都市管理计划听取居民及当地长官的意见，广域都市圈为大都市发展预留空间，为韩国的迅速发展创造了条件。我国则可借助公共云服务平台，实现有序、合理的区域功能规划，尊重地方个性化利益诉求，促成“珠三角”等跨区域的地方政府间合作，鼓励流域环境治理中的地方合作，整合公私部门力量和提升服务质量，这是振兴国家的必经之路。

　　各方应实现跨区域均衡协调发展。“平等关系不仅存在于个人之间，也存在于个人与政府之间”（刘天喜，2002），公民与政府之间尚且平等，地方政府间更不应有级别之分。从发展历程来看，“长三角”的中心城市上海在开埠之初被称为“小苏州”，通过扩大对外通商、金融投资成为远东大都市，与缪尔达尔的扩散效应理论契合，不断培养新的增长极，逐步缩小地区间经济差异和实现均衡发展。区域内应优化资源配置和信息互通共享，提升应急管理能力，如青岛胶南并入黄岛区后，仍有民众向原市政府信箱提交问题，也有公务人员答疑解惑，证实区域整合后的无缝对接较为到位。区域间则应排解贸易冲突和破除环境壁垒，实现跨区位、跨流域合作，如开展排污权和水权交易、垃圾处理协作等，各方在动态发展中获益。台海关系影响国家宏观发展，金门、厦门、马祖和平潭都是两岸交流的平台，在三通后交流更加广泛，如金厦海域联合搜救演习就更好地促进了交流；《海峡两岸经济合作框架协议》的签署，则从经济乃至政治方面奠定合作基础，大中华经济圈的建设指日可待，文化等方面交流也将日益广泛。

　　（三）城乡融合协调，逐步消除差异

　　城市化是国家发展转型的必经阶段，伙伴关系治理可促进城乡平等交流，实现城市与镇村的共同繁荣。当前城乡关系协调多从资源配置角度分析，却很少有人注重乡村乡民的真实需求，伪城市化农民大量出现。实际上，“地区之间的有效合作可降低外部性与交易成本”（谢俊义，2008），可在水资源利用、垃圾处理、景观旅游等方面优势互补，但现状堪忧。我国城乡一体化陷入通过转变户籍关系、提升征地补偿标准的误区，并未认真倾听民众诉求，农民职业前景出现断层。城镇化不能靠盖楼完成，应通过民意测验征询乡民意见，使城乡融合有可持续发展能力。国家不能单靠几个大城市带动，而是需要中小城镇组团发展；小城镇处于城乡交流的前沿，发展中小城市和城乡结合部会带动乡村发展，实现更大范围的覆盖。伙伴关系治理可促成大中城市、小城镇、郊区和农村的平等对话，逐步消除基础设施及公共服务方面的鸿沟。

　　从自利性来说，“人们常常花费金钱使通向城堡的道路更舒适，却不用来使市镇或村庄的入口更方便”（托克维尔，1992）。这是马太效应的体现，处于依附地位的乡村在行政层级中少有话语权，城乡间资源配置差异日益悬殊。城乡共同繁荣并非恩赐，而是乡民本应享受的福利，土地征收的价格，一直由国土资源部门垄断，农民难以享受祖辈生活的土地开发红利；城乡鸿沟越来越难以遮蔽，应消除差异和实现均衡。可建立大中城市政府与乡镇政府之间的伙伴关系，避免大城市资源过度集中和人口急剧膨胀；通过农村土地权，打破国土部门垄断城市用地局面，土地进入流转市场和盘活资源，契合十八大报告之“增强中小城市和小城镇产业发展”要求，破除权威，通过民主选举信息中枢，使之承担协调整合功能，实现城乡协调发展。在电子商务发展迅速的时期，可通过网络向公众提供云服务，譬如青岛市建设起电子政务私有云计算平台，以整合部门资源和提高效率，为民众提供更好的服务，这也是消除城乡差异的契机。

　　（四）总体兼容合作，多方共存共荣

　　当前公私合作并不鲜见，若政府内部尚不能有效合作，则公共服务就会成为浮云。从整体兼容的重要性来看，美国也曾面临“协调道路建设、统一驾照年龄管制、边界纠纷”（罗森布鲁姆，2002）等问题，后通过宪法规定和独立管制委员会等方式予以限定，各州之间充分信任、互相认可、通力协作、成效显著。从我国的政府间伙伴关系来说，宏观协调地方政府跨区域合作，督促行政部门间主动沟通；制定激励多方合作的法律，为两岸合作和跨区域合作预留法律空间；灵活制定政策，以维护公共利益为目的，促成各方达成共识，彼此监督合作进程和实现信任兼容；合作方式应多样化，以问题为导向，注重多方民主参与、加强职能整合、目标协同一致，营造良好合作氛围。

　　“合作的规范愿景要求的是具有广泛参与性的过程”（弗里曼，2010）。地方政府和行政部门具有自行组织、自主管理、自我调适、自动修复功能，自生、自发秩序并未失效。基于此，伙伴关系治理应重视激励地方政府和行政部门的潜能，尊重独立地位和减少上级干预，维护多方利益和实现共同发展。经国务院批准的《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，要求对福建之外的“浙南、粤东、赣东南地区等地区也要予以支持”，实则是作出协调大陆各方跨省域、跨部门交流，构筑两岸协调交流平台；《平潭综合实验区总体发展规划》为台海关系的协调发展提供了实验契机，通过法律配套跟进、人力资源对接、财税结算优惠、物流通关便捷、土地政策优惠等途径探索了两岸合作的新模式。从区域发展而言，“长三角”、“珠三角”和环渤海区域的跨区域、跨部门合作理应推行，从而实现多方繁荣发展。

　　四、小结

　　地方政府间伙伴关系的建构可在江浙等发达地区采取试点、试错的方法，敢于承认不足和勇于承担责任，依照逐步推进的步骤取得成效；从纵向角度破除行政层级束缚，尊重多方利益和实现多方共赢，突破思维惯性窠臼，吸纳民意和鼓励民众参与。地方政府间伙伴关系，可在共同守约中推动区域协调发展，促进信息沟通、实现资源交流、解决环境污染、跨域纠纷等现实难题，甚或在两岸关系中发挥作用。弥合城乡鸿沟和推动整体发展，是跨区域治理的可行之路。

　　注释：

　　①具体可参见北台区域发展推动委员会，http://www.ntdc.org.tw/。

　　【参考文献】

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　　[21]张康之.(2001).超越官僚制：行政改革的方向.求索，3，32.

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