【英文标题】“Organized Interest” and “Political Action”: State-owned Enterprises as Interest Groups in Chinese Foreign Policy

　　【作者简介】李欣，中国科学院地理科学与资源研究所博士后。(邮编：100101)

　　【内容提要】作为利益集团的本质，“组织化利益”与“政治性行动”是探讨国有企业作为中国外交政策利益集团这一论题的关键所在。20世纪70年代后期至80年代后期的“部委转制企业”及此后一系列的变革后，中国国有企业在海外投资决策、经营、管理等方面的独立性与自主权大大增强，形成了其作为国内重要经济部门与行政部门的双重角色。在此基础上，外部与内部委托者分别与国有企业形成了两类组织化利益关系，并促进企业在参与高层决策、借力国家部委、国有银行体系及资助学术研究等方面采取政治性行动，以此参与或影响中国外交政策的制定过程。

　　【关 键 词】中国政治与外交/外交政策制定/国有企业/利益集团

　　近年来，国内公共话语中将某些大型垄断性国有企业(如三大国有石油企业)称作“利益集团”的提法屡见不鲜。诚然，借力于国内“走出去”战略而异军突起的国有企业获得了中央政策与社会资源的通力支持，并有可能趁本次全球性金融危机成为国内经济刺激计划的最大受益者。本文聚焦于国有企业在当代中国外交政策中的角色，以利益集团视角解读国有企业作为中国外交政策中某种功能性行为体的参与及其影响。本文使用的“国有企业利益集团”一词，并不具有某些贬损国家与社会公权的“特殊利益集团”内涵。

　　当然，解答“中国外交政策结构中是否存在利益集团”或者更为直接的“国有企业能否被视为外交政策利益集团”等问题，需要进行深入而严密的论证。本文在梳理西方特别是美国经典政治学研究中有关利益集团本质研究的基础上，对中国国有企业参与中国外交政策制定的可能及影响进行实证分析。

　　一、利益集团的本质

　　如果从利益集团现象的概念化与理论化的角度看，在利益集团政治发达的美国，有关利益集团及其影响的研究已存在百余年历史。然而，对于“利益”、“利益集团”及“利益集团本质”这类根本性问题，美国学界至今仍未达成一致。本文尝试对利益集团的概念及利益集团起源进行探讨，同时兼顾当代中国政治及社会背景下的外交政策结构与过程。

　　(一)利益集团的本质

　　“利益集团”概念来源于西方政治，目前有据可查的较早出处之一是麦迪逊(James Madison)在《联邦党人文集》中的提法。那个时代，麦迪逊将利益集团的表现形式称作“派系”(或“党争”)(faction)，并提出以“派系”为表现形式的利益集团是“为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民，不论他们占全部公民的多数或少数，他们的利益是同其他公民的权利或社会长远的和总的利益相左的”。①麦迪逊以后，利益集团作为“派系的祸害”(mischief of faction)的观点在美国政治中一直占有主流地位，直至20世纪50年代才有所改变。

　　1951年，戴维·杜鲁门(David Truman)提出，历史上类似“派系”、“压力集团”②等提法带有浓厚的感情意味，包含了自私的、不负责任的、持久的特权要求。③他认为，利益集团是“在一种或几种共同的态度基础上，为了建立、维护或提升具有共同态度的行为方式的集团”，④在美国民主政治中起着基础和积极的作用。这一定义在此后美国政治学研究中获得广泛认可，并成为“利益集团”实现概念化、理论化的重要转折。

　　20世纪60年代以后，以罗伯特·达尔(Robert Dahl)为代表的多元主义民主论者将利益集团研究推向了另一个高峰。他们在界定利益集团的概念时更加强调作为利益集团基础的“共同利益”的重要性。例如，达尔曾提出，“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”。⑤到20世纪70、80年代，美国利益集团数量大幅增长时期，由于类似地方政府、公司、大学、医院等并非以成员资格为基础、被罗伯特·索尔兹伯里(Robert Salisbury)称为“公共机构”(institutions)的各种团体或组织也被纳入到利益集团的研究范畴，⑥“在政治行动中寻求联合目标的组织”等类似宽泛概念界定成为广义利益集团研究的首选。⑦

　　可以发现，如果将以上几个重要时期美国利益集团概念的演变进行比较，美国学界有关“利益集团”的认识与界定一直处于变动之中，但无论其利益内涵被称为“情感”、“利益”或是“态度”，还是在集团形式上强调其施压功能抑或是多元主义倾向，有关利益集团的界定都突出两个方面的内容，那就是“利益”与“行动”。(参见表1)

　　此外，作为利益集团研究的基础，杜鲁门提出的有关集团起源问题的“干扰理论”也能充分反映利益集团的本质属性。根据杜鲁门的看法，利益集团产生于人们对其(潜在)共同利益的感知，即经济或政治上的变故扰乱他们本来的生活状态，促进这些人加强互动并日益关注其共同利益。随着这种共同感知的增长，他们会成立一个协会作为他们的代表。但是，这个新的组织本身也会成为影响其他潜在集团利益的社会干扰因素，而这些集团同样会成立类似的协会。一种竞争式的动员就此展开。⑧因此，集团的起源或活跃是它们的正常互动模式受到不同时段、不同密度的干扰造成的，其形成就是为了恢复以前的均衡或建立一种新的均衡，而不同的集团实际上参与了由政府提供平台的政治过程。此后，杜鲁门的多元主义利益集团理论受到来自以曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)为代表的经济学派乃至于20世纪80年代兴起的制度学派的挑战，但这些有关利益集团起源问题的研究仍可被视为对杜鲁门理论限于时代与复杂性特征的丰富与发展，并未从根本上推翻杜鲁门的“干扰理论”。⑨

　　简单来说，如果利益集团的形成及其行动可以被视为某种政治过程的话，那么：(1)“利益(或观念)的分化”；(2)“分化利益(或观念)的组织化”；(3)“为维护、推进共同利益(或观念)而采取政治性行动”则是这一政治过程的三个必经阶段。其中，“利益分化”作为利益集团的基础已经隐含在利益集团发挥影响过程的前置条件之中，因此，“组织化利益”(Organized Interest)与“政治性行动”(Political Action)更能集中体现利益集团起源的本质属性。

　　“组织化利益”是经过政治动员的利益，即如果“利益”是利益集团生成的内在本质，那么“组织化利益”则是利益集团作为某种政治过程的直接结果，它不仅指向集团产生的根本利益属性，更意味着集团行动的政治动员特征。也就是说，“组织化利益”既是一种物质性或观念性目标，又暗示着集团为实现其目标已经采取行动及其尚未言明的潜在政治过程。“政治性行动”的意义则在于，只有当集团寻求物质财富、道德福祉或象征性满足的动机或目标受到潜在或实质的公共政策的影响时，这些动机或目标才可被转化为该集团竭力追求或反对的潜在利益。⑩它强调的正是利益集团天然地接近政府、影响政策内在需求，亦即利益集团与政府政策之间的政治性关系。

　　(二)中国外交语境中的利益集团

　　对中国外交语境下利益集团本质的考察，亦须从利益集团作为某种政治过程的初始条件开始。很明显，在一个曾以“国家利益、集体利益、个人利益高度统一”、“国家利益高于一切”为日常政治口号的语境中，并没有“利益分化”存在的合法空间；相反，在一种日益生长、成熟的国家—社会关系中，“国家”与“社会”就不再表现为“笼罩”与“被笼罩”的单一形态。事实证明，伴随自身改革与发展的深化和全球化力量的外部冲击，中国国内原先“强国家—弱社会”的“国家—社会”单向关系得到了丰富，以前被束缚在高度一致的国家—集体—个人单一关系链上的巨大能量充分释放，特别体现为经济利益的各种利益集合出现了分化的趋势，并逐步从经济领域的理性走向了政治表达中的自觉。(11)

　　特别是近年来，外部全球化力量的冲击和自身改革与发展的深化，使中国国内的国家—社会关系得到进一步分离，各类集团、组织获得了进一步的发展空间。正如郑永年所说，当其他国家的众多利益和中国相关的时候，中国内部也会有同样多的利益产生，并且参与到外交过程中来。(12)在现实中，大型工商企业、新兴城市中产阶级、非政府组织、媒体、思想库等新型角色对中国外交决策的影响日益增强，中国外交决策体系的开放性与多元性正逐步显现。一份来自瑞典、题为《中国外交政策新的参与者》的研究报告更加直接地指出，“当前，所有的外交政策参与者都宣称以中国国家利益之名行动：商务部为了促进中国的繁荣、中国人民解放军为了维护国家主权、石油公司为了保障中国的能源安全、地方政府为了提高人民的生活水平、网民们为了维护中国的尊严，等等”。(13)这份报告的研究者将这些“新的参与者”称作“利益集团”。此外，从中日两国就钓鱼岛主权问题的新一轮对峙、中国核工业集团、中海油等大型国有企业在巴基斯坦核电站工程、与伊朗的石油贸易等问题上的行动看，包括新一代军方将领、部委、国有大型企业等不同的利益集团，而不仅仅是中国外交部，正在试图以自己的方式影响中国外交政策的制定。(14)在某种程度上，利益集团起源中的“利益分化”条件已经被隐含在当代中国外交决策框架的背景之中，作为中国外交语境中的利益集团概念正逐渐形成。

　　因此，本文有关利益集团的定义可以表述为：在利益与观念分化基础上，部分存在共同利益或持有共同观念的组织或人群，为保护、推进其共同利益或为实现其共同观念性价值而寻求影响政府政策的组织。其中，“组织化利益”与“政治性行动”是判定某一组织机构作为中国外交语境下的利益集团的两大本质属性。

　　二、国有企业“组织化利益”的形成及其内容

　　在理论分析的基础上，“国有企业能否被视为外交政策利益集团”这一问题即转化为“国有企业是否在中国外交政策中形成了组织化利益并为此采取了政治性行动”的问题。广义的国有企业既包括中央国有企业(央企)，也包括地方国有企业。2000年国家实施“走出去”战略以来，无论是在中央还是地方，国有企业对外经济联系普遍增强，经贸投资规模大幅提升，这在石油、钢铁、电信、工程承包等能源资源与基础建设领域表现最为明显。特别是联系到产业类型与中国外交政策的相关性，三大国有石油企业在当代中国经济外交、能源外交、地区政策，以及领海主权问题中的影响力尤为显著，可被视为中国外交政策制定过程中国有企业利益集团的典型。

　　(一)“部委转制企业”：国有企业“组织化利益”的形成

　　新中国成立后，作为国民经济的支柱产业和出口创汇重要来源的石油工业一直是国内重要的经济部门，甚至在特定历史时期对中国经济政策产生了巨大影响。值得注意的是，这段时期石油化工领域的经济决策权并非直接下放到企业手中。事实上，截至20世纪80年代后期，中国国内油气产业的生产、加工和分配等职权均掌握在石油工业部、化学工业部和一度将二者并入的燃料化学工业部等政府职能部门。可以说，在中国实行改革开放政策以前，中央集权制度和计划经济体制基本削除了国有企业作为独立经济单位的自主经营权，使其成为政府主管部门的附属物和计划性“生产车间”。

　　以20世纪70年代后期中国原油产量突破1亿吨为重要起点，至80年代后期的10年左右时间中，中国石油化工领域经历了一次“部委转制企业”的行业革命。具体来看，20世纪80年代初期，伴随国际海洋石油工业的迅速发展，当时的石油工业部向中央高层提议与国外能源公司合作开发中国海上油气资源，并于1982年直接促成了中国海洋石油总公司(中海油)的组建；1983年，旨在打破中国石油—化工领域中部门、地区、行业间条块分割与管理不明难题的中国石油化工总公司(中石化)成立；1988年，中央又决意撤销石油工业部，并在其职能基础上组建成立中国石油天然气总公司(中石油)。由于其他能源领域的企业集团公司亦相继组建并获得了其各自行业的部分管理职能，使当时新近成立的能源部形同虚设，并于1993年被最终撤销。(15)此后的中国能源领域亦再未成立过部级以上的综合管理部门。(16)由此，中国石油化工领域基本完成了“部委改制企业”的变革进程，石油企业与其上层主管职能部门之间的权力关系发生了根本性变化，并奠定了国有企业组织化利益的形成基础。

　　在国家政策调整及产业部门重组过程中，三大国有石油企业逐步建立起现代企业制度，成为具有自身利益理性的“经济人”。特别是企业改革、价格解放与新的激励与竞争管理方式的引进，使中国石油企业的现代化与市场化程度大大提高。(17)到1999年，中石油、中石化和中海油又相继组建股份公司分别在香港或纽约股市上市，意味着它们的部分经济决策将受到如香港或纽约股市的规则和条例、美国证券交易委员会、独立持股人、董事会及国际会计公司等许多外部行为者的影响。(18)特别是自中国经济高速发展带来的国内石油进口需求大幅增长以来，占有垄断地位的三大国有石油企业在中国能源战略中的地位迅速提升，并在中国大力推进“走出去”战略的过程中日益壮大。现在，中国国有企业的财政实力更加强大，对政府的依赖已经降低，而且，许多企业可以利用其自身外汇收益收购海外资产，从而避开中国外汇监管机构的官僚程序。(19)因此，与改革开放以前国有企业作为政府部门的附属部门相比，当代中国国有企业在海外投资决策、经营、管理等方面的独立性与自主权已经大大增强。

　　更为重要的是，由于国有石油企业是在石油、化工等政府部委的职能基础上组建而成的，本身仍具有国家(副)部级行政级别，因此，它们在中国政治序列中占有一定位置。按照现行规定，履行国有企业出资人职责的国务院国有资产监督管理委员会(国资委)仅具国有企业二把手的人事任免权，企业一把手则须由中央组织部任命，这种高管任免机制也从侧面显示出国有企业领导在中国政治序列中的重要地位。事实上，近年来已有多位来自钢铁、电力、石油等支柱性产业领域企业高管出任省委、省政府等地方或国家部委的行政要职。(20)也就是说，中国国有企业及其高管负责人从属于国内政治背景及人事晋升规则，其政治地位在某些情况下可能加强它们作为强大战略性经济部门或国民经济支柱产业的经济角色，国有企业作为经济部门却身兼行政部门属性的角色特征正是其形成相应组织化利益的重要来源。

　　(二)国有企业的“组织化利益”

　　作为公司法人的国有企业首要关注的是经济利润而非社会责任，而作为政治序列中的一员，它们又需将相当一部分精力投入到取得政绩的工作中。因此，探索作为外交政策利益集团的中国国有企业的组织化利益，也须从企业作为经济部门与行政部门双重角色的“干扰因素”中寻求答案：假设“国有企业”通过“内部代理”和“外部代理”两类委托—代理方式与“外交政策”建立联系，那么两类代理关系之间及其各自内部关系之间形成的“干扰”即会促成国有企业自身组织化利益的形成。

　　具体来看，“内部代理”是指国有企业内部委托者与企业形成的委托—代理关系，大致包括两个方面内容：一是作为上市股份制国有企业，股东大会与企业之间的“委托—代理”关系。作为公司法人机构，上市国有企业需向其股东大会、董事会、监事会以及数以万计的广大机构与个人持股者的利益负责，由此形成表现为经济利益的组织化利益；二是国有企业及其管理者与企业之间的“委托—代理”关系。它表现为国有企业特殊经济影响“外溢”而产生的政治价值，即它们作为(副)部级行政单位，或者更为直接的，国有企业高管在中国政治序列中的地位及其在任期间做出的政绩，以及在争取国家财政补贴、优惠贷款、土地政策等方面的政策利益。“外部代理”是指国有企业外部委托者与其形成的委托—代理关系，它们不仅包括国有企业作为中国国民经济重要支柱需向其出资人及主要监管机构国资委负责，实现“保值增值”的总体发展目标，还包括其作为承载巨额中国资本的特殊海外投资主体，在建设海外油气及矿石产地、发展中非关系，乃至在中国东南沿海的领海主权纷争等能源安全与外交事务中承担的超出单纯经济部门“增长偏好”以外的政治、外交职能。

　　以上分析可通过表2有关国有企业参与建立的两类代理关系，以及这两类代理关系中形成的组织化利益得到直观呈现。

　　从中可以看出，中国国有企业的特殊双重身份使其身处多重代理关系，并在自身内部汇聚了多种并非完全一致的组织化利益需求。也就是说，企业接受其内部股东大会委托并行使相应决策权的行为有可能“干扰”其接受并完成国资委、商务部或外交部等其他委托者指派实现其利益预期的目标。现实中的许多案例亦表明，国有企业内部的组织化利益需求常常未能充分考虑中国外交政策的期待，使其作为理性“经济人”的角色在某种程度上占据了决策的主导。正如美国学者邓丽嘉(Erica S. Downs)所言，中国政府鼓励国内石油企业以“走出去”的方式开发海外能源产地，并提供外交、财政、金融等多种杠杆支持，甚至在某些特殊情况下直接介入这些企业的海外商业决策；然而，一旦到了需要真正决定在哪里投资的时候，企业总是成为主导者，而把政府的建议当作耳边风。(21)

　　例如，国际危机组织一项访谈研究表明，1996年，中石油在苏丹的投资就是在未征得中央政府批准的情况下完成的，对此，中石油的解释是“需要扩大资源库以保持自身竞争力”。(22)不仅如此，鉴于苏丹国内局势的不断恶化趋势，国家发改委、商务部与外交部在其联合发布的2005年与2007年版《对外投资国别产业导向目录》中，已将苏丹从中国企业海外油气投资开发的优先国列表中删除，但事后的情况表明，国家职能部门的建议并未能影响企业内部经济性组织化利益的投资决策。此后，中石油、中石化开发苏丹石油资源的相关计划有增无减，并一度使中国外交面临严峻的决策困境。

　　同样道理，中国国有石油企业在中国外交政策中起的重要作用也有可能并非符合企业中股东委托者“增长偏好”的经济利益需求。在一些现实案例中，国有石油企业的国际经济行为也因其被认为承担着超出单纯经济角色以外的政治、外交职能而备受质疑，从而使其正常的对外经济行动与目标遭遇阻挠甚至侵害。这方面尤以2005年中海油竞购美国石油公司优尼科(Unocal)的失败案例，以及近年来苏丹政府为减少中石油在当地的影响力而有意引进国外竞争者为典型。

　　三、国有企业的“政治性行动”

　　如果说“组织化利益”的形成表明各种利益关系已经完成了某种排他性结合的话，那么“政治性行动”则是这种排他性结合的真正目标与结果。在一个相对多元并开放的决策体系中，各种组织化利益都有可能通过“关系”途径及“游说”行为影响决策中心的政策制定过程。由于中国国有企业具备经济与行政部门的特殊双重身份，其内部各种组织化利益参与、影响中国外交政策制定的一系列行动，能够围绕外交决策体系建立起由核心决策圈到边缘参与者的影响网络，这在国有三大石油企业的“政治性行动”中表现尤为显著。

　　(一)直接参与或影响国家战略决策

　　除了个人关系等一般难以考察的因素外，国内大型国有企业影响国家决策的最直接途径常与企业本身的(副)部级行政级别联系在一起。上文提到，伴随能源产业领域“部委转制企业”进程而来的不仅是企业相较以往获得了更大的自主经营权，也造成了中国能源领域的权力变迁。由于能源产业的许多管理职能掌握在国有企业手中，在石油、采矿、核能等战略地位突出的领域，企业经常成为相关领域决策结构的直接参与者，有时甚至能够越过能源局等职能机构而直接将其利益需求传递给决策层。根据邓丽嘉的访谈资料，在企业开发项目的立项过程中，来自高层领导的支持可能能够清除掉能源局内的所有反对意见。(23)

　　更为重要的是，由于长期缺乏自上而下的有效统筹协调部门，中国能源领域的许多大型工程是以“项目”的方式推进的，而主导实施并管理这些项目的职能便直接移交到各国大型能源企业手中。此外，在召开经济能源领域的相关会议时，这些具有一定专业技能和职业背景的国企高管也会被邀请前往问策，他们的意见或建议可能直接决定着相关领域能源政策的制定或某项重大项目的实施。例如，在“西气东输”管道建设工程问题上，虽然中石油曾是这一项目的最初倡导者，但由于国家高层希望引入外国投资者的参与，中石油曾一度对这一项目失去兴趣。因此，虽然在国家决策层的坚持下，中石油与壳牌等国际石油公司签订了合作协议，但2003年高层压力消失后，中石油最终终止了与国外其他投资方的谈判进程。(24)

　　(二)借力国家部委与军事力量

　　自“走出去”战略确立以来，“外交工作为国内经济大局服务”这一原则性指导方针便成为中国国有企业大力推进海外投资行动的有力支点。一般来说，中国国有企业的海外经济活动与前文提到的三大部委即发改委、商务部与外交部紧密相关，它们具有能源安全与外事交往等职能。由于大型国有企业一般具有的(副)部级行政级别，它们与相关职能部门的关系有时显得非常微妙。

　　发改委的相关权责在于保障国内能源供给与能源产品定价，油气领域的许多大型国际项目是由发改委牵头或协调进行的，而按照规定，企业与国外油气产地的合作开发行为亦须得到发改委的核准才能推进。但在实际操作中，能源企业常常独立寻找海外投资机会，发改委等能源监管部门只能在企业寻求其帮助时才能介入。在上文提到的“西气东输”管道建设项目中，由于中石油认为引入国外资本后无法实现其本身经济利益最大化，因此，在与国外三大油气公司签订初步协议后，中石油成功说服发改委对这一项目产出的天然气设置了相对较高的城市门站价格。此举不但弥补了项目的运输成本及投资，还最终打消了三家国际石油公司的投资计划。(25)

　　商务部主管国有企业的对外投资行为，并具有分配中国大量对外援助资金与开发项目的相关权力，而这些外援项目中的很大一部分是由国内石油、矿产及工程承包等领域的国有企业参与完成的。这方面典型事例如中石化、中石油在中国与安哥拉的援助性开发项目中的关键角色。

　　外交部的职能更多地体现在通过政治与外交手段协助建立与维护企业的海外合作关系，其中不仅包括外交部下属驻外使领馆掌握的庞大信息网，为驻外企业进行事先的公共关系维护及必要的安全预警，更需作为企业海外事故的“收场者”提供安保救助资源。例如，在苏丹达尔富尔危机中，中石油在当地的开发项目几度受到战乱威胁，为此，中石油不得不请求外交部出面与苏丹政府进行协调，要求当地政府派驻军队和警力驻扎中石油苏丹项目周边。

　　近年来，伴随中国国有企业海外投资与劳务输出规模的大幅攀升，军队系统也开始参与在危机时期保护海外中国企业与公民生命及财产安全的军事行动。2011年2月，利比亚国内局势突发震荡后，决策高层紧急部署利比亚撤侨行动并提供人道主义支援与保护。此次从利比亚紧急撤离的约3万余中国公民大多从事石油、铁路工程和电信行业。

　　(三)借力国有政策性银行与商业银行

　　在支持中国企业的海外投资中，中国进出口银行和国家开发银行起到十分关键的作用。前者的业务领域主要在于对外投资与贸易拓展，后者则侧重支持受援国经济发展与基础设施建设。它们贷款目标主要是中国石油、采矿和电信领域企业，特别在能源领域。两家国家政策性银行均创设了能源贷款项目，即通过向能源产地企业提供高额贷款援助，帮助中国企业，特别是油气企业获得项目地区的工程承包和油气开发权益。

　　例如，在最早的中国—安哥拉石油贷款协议中，中国进出口银行向安哥拉政府提供20亿美元低利率商业贷款，其中70％的贷款支持项目交由中国建筑和工程企业承建。在还款方式上，两国约定在未来17年内，安哥拉向中国提供每天1万桶的石油资源进行偿付，从而建立起中国对非援助的“安哥拉模式”。这些进口原油几乎全部进入中石化、中石油所属炼油厂进行加工。截至目前，中国进出口银行、工商银行、国家开发银行已向安哥拉提供了超过145亿美元的石油贷款，并以这些贷款帮助中国建设工程企业获得了大量海外工程项目。此外，仅在2009年和2010年，国家开发银行即分别向巴西、厄瓜多尔、俄罗斯、土库曼斯坦和委内瑞拉五国的石油公司与政府机构提供了总额约650亿美元的商业贷款。(26)2009年，国家开发银行还与中石油签订长期战略合作协议，计划未来5年内以优惠利率向中石油提供300亿美元融资额度。虽然已有研究认为，国家开发银行向国内外能源企业大举发放“石油贷款”的行为是由以投资盈利为基础的经济理性决策驱动的，但借由国家政策性银行与国有商业银行获得大量低息商业贷款的便利条件无疑对三大油气企业的“走出去”行动具有重要的推动作用。(27)

　　(四)资助相关咨询与学术研究

　　三大国有石油企业还会通过支持智库与研究项目等方式间接影响中国外交政策的制定。众所周知，中海油在中国与东南亚国家的南中国海主权争端及中日东海钓鱼岛纠纷中均扮演着非常重要的角色。2005年，中海油曾与来自越南和菲律宾的国家石油公司对南沙石油资源进行联合研究，受到当时的菲律宾总统阿罗约的盛赞。但与此不同的是，2004年，中海油在东海春晓油田的开发活动却并没有与日本方面进行这样的事先沟通，并最终引发了后来持续4年的中日东海争端。(28)此外，作为中国迄今唯一专门从事南海问题研究的国家级智库，南海研究院在中国南海事务中扮演着重要的角色。而在南海油气开发实现、南海维权研究等方面，国内石油企业均与南海研究院展开过相关研究与合作。

　　此外，三大石油企业还与中国石油大学密切合作，并均在大学内部设有实验室或相关产业领域研究中心。例如，中石油80％的基础研究项目交付中国石油大学(北京)完成，并于2005年投资9800万元与该校共同建立中国石油北京科技研修中心；中国海油研究总院与中国石油大学(华东)在大型油气田及煤层气开发重大专项合作方面也进行过专业合作，等等。通过与科研院所、大学特别是一些重要智库建立合作关系，国有企业能够将其利益需求通过专家、学者甚至外交政策智囊传递到相关决策层，从而间接影响外交政策的制定过程。

　　结论

　　近年来，伴随中国国家利益在海外经济与能源领域的扩展与延伸，国内能源、资源、工程承包等领域国有企业的经济实力与国际影响力显著提升，并日益成为当代中国外交新的参与者。本文基于国有企业在中国外交政策制定中的新的角色与影响，试图以利益集团视角解读国有企业作为中国外交政策中某种功能性行为体的意义。

　　在借鉴西方政治学有关利益集团概念与起源研究的基础上，本文认为，当代中国外交政策语境下，利益集团两大本质属性，即“组织化利益”与“政治性行动”是探讨国有企业作为中国外交政策利益集团这一论题的关键所在。而“国有企业能否被视为外交政策利益集团”也即转化为“国有企业是否在中国外交政策中形成了组织化利益并为此采取了政治性行动”的问题。

　　分析表明，20世纪70年代后期至80年代后期的“部委转制企业”及此后一系列的变革历程，对中国国有企业作为国内重要经济部门与行政部门的双重角色的形成产生了重要影响。以国有企业的特殊角色为基础，在内部代理与外部代理两种关系模式下，国有企业内部形成了可能存在相互“干扰”的多种组织化利益；而在某些对外经济事务中，不同导向的组织化利益将推动国有企业通过参与高层决策、借力国家部委、国有银行体系及资助学术研究等途径采取政治性行动，由此参与或影响中国外交政策的制定过程。

　　注释：

　　①〔美〕汉米尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆1997年，第47页。

　　②“压力集团”(Pressure Group)概念最早由美国政治学家阿瑟·本特利(Arthur F. Bently)于1908年提出。他以集团的政治施压功能为视角，认为压力集团是社会中的某一些人“按照某种固定的行动路线”进行的活动，是社会过程与政治过程的基础。参见吕亚力：《政治学方法论》，台北：三民书局1991年，第250页。

　　③〔美〕戴维·杜鲁门：《政治过程：政治利益与公共舆论》，陈尧译，天津人民出版社2005年，第43页。

　　④同上书，第37页。

　　⑤转引自李寿祺：《利益集团参政：美国利益集团与政府的关系》，《美国研究》1989年第4期，第28页。

　　⑥Robert H. Salisbury, “Interest Representation: The Dominance of Institutions” American Political Science Review, Vol. 78, No. 1, Mar., 1984, p. 64.

　　⑦Kennith G. Hunter，Interest Groups and State Economic Development Policies，London：Praeger Publishers， 1999，p.65；Jeffrey Berry and Clyde Wilcox，The Interest Group Society(Fifth Edition)，Pearson Education，2009， p.5；〔英〕罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》(第五版)，张小劲等译，北京：中国人民大学出版社2007年，第237页，等等。

　　⑧Jack Walker, “The Origins and Maintenance of Interest Groups in American,” American Political Science Review, Vol. 77, No. 2, Jun., 1983, pp. 390-391.

　　⑨以理性经济人作为研究始点，奥尔森认为，由拥有共同利益的个人组成的集团并不会像独立个人以其利益为目标进行活动那样他们的共同利益而行事。因此，在成本高昂的情况下，“搭便车”将成为阻碍利益集团集体行动的优先选择。奥尔森据此发展了旨在克服以上困境的“小集团”理论。具体可参见〔美〕曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社1995年版；1984年，制度学派代表人物索尔兹伯里针对20世纪70、80年代美国社会大量涌现的推动型利益集团提出了社会公共机构理论，认为这种体现更多社会性、公共性价值目标的集团形式与以往以成员资格为基础的保护型利益集团有很大不同。具体可参见Robert H. Salisbury，“Interest Representation：The Dominance of Institutions，” American Political Science Review，Vol. 78， No. 1， Mar.，1984。

　　⑩John P. Heinz, et al., The Hollow Core: Private Interests in National Policymaking, Cambridge: Harvard University Press, 1993, pp. 24-25.

　　(11)李欣：《中国外交决策研究：利益集团的视角》，载李东燕、袁正清主编：《国际关系研究：议题与进展》，北京：社会科学出版社2011年版，第45—46页。

　　(12)郑永年：《中国内部环境的变迁及其对外交的影响》，联合早报网2012年2月21日，http：//www. zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp120221.shtml，2012-02-26。

　　(13)Linda Jacobson and Dean Knox, “New Foreign Policy Actors in China,” SIPRI Policy Paper, No. 26, Sep. 2010, p. 47.

　　(14)John Pomfret, “In China, Officials in Tug of War to Shape Foreign Policy,” in The Washington Post, September 24, 2010.

　　(15)郑敏、初福君：《能源部：新瓶新酒》，《中国石油石化》2005年第1期，第25页。

　　(16)2003年，国家发改委下设能源局，属司局级；2008年成立的国家能源领导小组和2010年成立的国家能源委员会均属副部级。

　　(17)Trevor Houser, “The Roots of Chinese Oil Investment Abroad,” Asia Policy, No. 5, January 2008, p. 148.

　　(18)〔美〕邓丽嘉(Erica S. Downs)：《石油巨头：中国政治中的利益集团》，三清译，《财经文摘》2007年第9期，第60页。

　　(19)《中国企业海外投资的“真相”》，FT中文网2008年1月9日，http：//www.ftchinese.com/story/001016608/，2012-02-20。

　　(20)例如，2007年，中国第一汽车集团公司总经理竺延风出任吉林省副省长；2008年，华能集团董事长李小鹏出任山西省副省长；2009年底，中国铝业总经理肖亚庆出任国务院副秘书长；中国石油化工集团公司总经理苏树林调任福建省任省委副书记；等等。

　　(21)Erica S. Downs, “The Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations,” China Security, Vol. 3, No. 3, Summer 2007, p. 48.

　　(22)《中国的石油政策》，载于《国际危机组织亚洲报告No.153》第8页，2008年6月9日，http：//www. crisisgroup.org/en/regions/asia/north-east-asia/china/153-chinas-thirst-for-oil.aspx? alt_lang＝zh-CN。

　　(23)Erica S. Downs, “Business Interest Groups in Chinese Politics: The Case of the Oil Companies,” in Cheng Li, et al., China's Changing Political Landscape: Prospects for Democracy, The Brookings Institution, 2008, p. 129.

　　(24)Erica S. Downs, “Business Interest Groups in Chinese Politics: The Case of the Oil Companies,” p. 131.

　　(25)Erica S. Downs, “Business Interest Groups in Chinese Politics: The Case of the Oil Companies,” p. 131.

　　(26)Erica Downs, “Inside China, Inc: China Development Bank's Cross-Border Energy Deals,” p. 1.

　　(27)有关国家开发银行发放“石油贷款”的经济理性分析，可参见Erica Downs，“Inside China，Inc：China Development Bank's Cross-Border Energy Deals”。

　　(28)Linda Jacobson and Dean Knox, “New Foreign Policy Actors in China,” p. 29.