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　　【作者简介】颜学勇(1982-)，男，五邑大学经济管理学院教师（江门529020）；周美多(1982-)，女，博士，电子科技大学政治与公共管理学院教师（成都610054）。

　　【内容提要】 社会利益和价值观念的日益分化，对现代公共治理既是一种挑战也是一个契机。现代公共管理者们需要在日益复杂的公共场域中寻求民主与效率的均衡点，而传统的自上而下和自下而上的政策途径无法满足这种全整性的治理要求，为此我们需要探求思考公共治理的新视角，为协调和统合日益分化的公共生活提供指引。从共识如何达成这一视角来理解和分析现代公共治理的实现途径这一问题，这是现代民主政治必须要回答的问题，也是我国构建和谐社会，促进社会共同和谐发展必须要正视的基本问题。

　　The diversification of social interests and values is either a challenge or an opportunity of modern public governance. The public managers have to search for a point of balance between democracy and effectiveness in the complicating public sphere. While the traditional approaches of policy-making cannot full fill the comprehensive requirements of governance. Thus, we need to rethink the perspective of public administration in order to provide more advisable guidance on how to incorporate and conciliate the diversifying public life. This paper tries to consider and analyze modern governance from the perspective of how policy consensuses are achieved. This is an important question of modern democracy as well as how to achieve a society in harmony in China nowadays.

　　【关 键 词】公共治理/共识/后现代/政策制定public governance/consensus/post-modern/policy making

　　一、问题的提出

　　社会的发展促进了人们在社会认知、利益、价值观念以及文化等各方面的分化，彼此分歧或对立的利益和价值观在公共领域中互相冲突、竞争。公共场域正在日益分化，并逐渐将公共管理者置于一种后现代的情境中。这无疑增加了现代公共治理的难度：传统的自上而下的公共政策的制定方式显然无法很好地协调各种分歧；而另一方面，利益整合难度的提高也使得自下而上的公共政策制定缺乏必要的效率。为此，公共管理者需要对现代治理过程重新进行思考，并积极转换治理方式。后现代主义的兴起为公共管理者提供了丰富的想象空间，他们通过倡导公民对公共治理过程的参与，推崇参与性和协商性民主，为现代公共治理指出了新的方向。这其中，首要解决的问题是公民参与公共治理寻求的目标应该是什么？公共管理者应该怎样引导这些目标的达成？

　　基于对公民参与的强调，现代公共治理尤其是公共政策制定过程应该被看成是政府公共部门基于社会公众意愿表达的基础之上对集体行动策略的选择。一个能够获得社会公众普遍认同和接受的公共政策往往会遇到比较小的阻力，从而得到有效的执行；反之，则可能面临各种不同意见持有者的阻碍，影响公共政策的实施效果。因此，为了减少公共政策可能面临的阻力，提高执行政策的效率，政策制定者必须尽量在各种不同的政策意见之间寻求一个平衡，促成公共政策的利益相关者达成共识。由此可见，在一个利益和价值观日益多元化的时代，政策共识能否达成是实现有效的公共治理的关键所在。也就是说，现代公共治理应该是一种基于共识的治理。

　　共识作为一种政治价值，在政治哲学领域中较早引起了一些学者的注意。早在1965年，托马斯·佩恩就强调了共识在政治中的作用，他认为共识是理解美国政治场景和政治系统的一个重要的工具和视角[1]。罗尔斯在《政治自由主义》一书中提出了“重叠共识”的概念，用以回答他所指出的“如果只需良好的公平正义之民主社会的理性多元论特征是既定的，该社会如何建立并保持统一和稳定。即是说，一个由自由而平等的公民——他们仍然由于各种合乎理性的宗教学说、哲学学说和道德学说而保持着深刻的分歧——所组成的公正而稳定的社会如何可能长治久安？[2]”这一问题。作为一种政治哲学上的探索和论证，哈贝马斯把共识当作有效主张的正当性的必要条件，在他看来，人们对规范的约束性的接受来源于交往过程中。“在假设的意义上(无事实根据的)，规范的有效性主张是可以认知的，在话语上是可以兑现的——就是说，它是以参与者通过争论达成共识为基础的”[3]。罗尔斯和哈贝马斯对共识的论述是后来的研究者无法忽略的，但要为公共治理实践提供更明确的指引，还必须将这种哲学性的探讨延伸到更具体的领域。

　　国内的学者在介绍罗尔斯和哈贝马斯等思想家的思想的过程中，也对他们关于共识的认识进行了阐明和解释[4，5]。同时，也有一些学者开始强调“政治共识”和“价值共识”对我国政治文明的重要意义。其他相关文献在讨论协商性民主(或参与性民主)时也或多或少地要讨论到政治共识或价值共识。但是这些文献都较少明确将“共识的构建”作为一个独立问题进行研究。沈湘平在对不同学派的研究进行总结的基础上探讨了“价值共识”是否可能，并提出了一些方法论上的指引。而对公共政策过程中的共识构建仅有少量文献涉及[6]。周超和易洪涛在《政策论证中的共识构建——实践逻辑与方法论工具》一文中，从方法论的角度探讨了公民参与中的共识形成机制，他们强调了专家和公民在参与过程中的论证工具的运用[7]。

　　由此可见，从政治哲学和伦理学的角度来看，虽然共识并不是一个新的话题，但是结合我国当前所处的发展阶段和社会背景，从公共政策的制定和公共治理的角度进行细致的讨论并不多。在我国这样一个转型社会中，改革开放已经进入到深化阶段之后，我国社会的多元化格局已经基本成形。在政治、经济和文化生活领域都存在着多元化的认知和利益，要维护社会的稳定，促进社会的和谐发展，就必须重视探讨在国家治理过程中如何促进多元认知和利益之间的共识。那么，我们的公共治理应该追求什么样的共识？政策共识对于公共政策的制定以及公共治理有什么意义？政策共识是经由哪些途径达成的？这些传统的途径存在着哪些缺陷？以及在后现代情境下，我们应当如何挽救共识？这些都是本文试图阐明的问题。

　　二、何为共识以及为何需要共识？

　　“共识”是一个比较抽象的概念①，因此要准确定义共识并不容易。在《社会科学百科全书》中，共识是指“一种社会风俗和道德观念的凝聚模式，这种模式是关于一些异质系统的汇集所导致的观念和行为的同质性。”从这个角度来看，共识是社会中冲突着的价值间相互调整的产物。托马斯在对相关文献进行梳理的基础上，总结了共识的基本含义包括三个方面：“第一，共识可以被视为一种政治运作方法，其特点是通过妥协寻求互相冲突的各种利益间的相互协调；第二，共识是一个政治系统内已有和谐状态的一种现实应用，因此共识可以指在一个社会中由于共同接受的基本价值和信仰系统而形成的一致意见，具体来说就是针对公共政策问题的一致意见；第三，共识是互相竞争的利益群体间讨价还价过程导致的平衡[1]。”虽然上述概念侧重点均有所不同，但我们可以总结其相同之处，将共识的特征总结为以下三点：

　　1.共识的前提是在社会政治生活领域存在着分歧。只有当一个社会存在着分歧和冲突才有寻求共识的必要。这种分歧既有可能是基于文化习俗、道德观念和社会理想等社会基本价值范畴，也有可能是基于对某项政策议题的直接利益。早在1755年，卢梭就指出“一切政治团体都是由其他不同类型的、更小的团体组成的，每个更小的团体都有自己的利益和行为准则”[8]，社会利益和价值的分化可以被看做是现代社会的一个标志。即便是在我国这样一个在过去一直都被认为同质性比较高的社会，利益和价值观也随着改革开放的深入而日渐分化。这些分歧造成了各种不同利益群体在政策议题上的冲突和对立，从而也使得在公共治理过程中寻求不同利益和价值之间的共同点和共识成为了必要。

　　2.共识的达成是利益调整的结果。民主的公共政策是一种合意的行为，具有公共性，因而不可避免地会涉及不同的利益群体和价值观念。公共政策之所以能够制定是因为在其寻找到了一个能为公众普遍接受的平衡点。如果缺乏这种平衡，亦即缺乏共识，公共政策就不太可能会被制定，或者即使制定了也难以执行。因此，对不同的利益和价值观进行调和是寻求共识的核心任务。这个调和的过程既可能是政府主导的，也可能是冲突的各方彼此沟通、调整和妥协。但是这种利益的调整并不必然是在平等的基础上的，也不意味着冲突的各方都会进行妥协。在寻求共识的过程中，冲突的各方总是尽量使自身的利益得到最大化，因此并不排除强制手段的使用。

　　3.“共识”是一个动态的概念。虽然共识描述的是一种平衡的状态，但是这种平衡却不是永久的。由于各个群体的利益和价值观以及群体之间的力量对比都会随着社会情境的变化而变化，共识也会经常处于变动的状态。我们可以将共识划分为：信念上的共识、价值观上的共识、态度上的共识以及行为上的共识这四个层次。对于不同层次的共识来说，其稳定性都有差异。信念的共识是一个社会中最基本的共识，是社会其他层面共识的基础，也是维系整个社会稳定和发展的基础，因而稳定性最高。在信念共识的基础上产生的公共政策往往是对社会具有深远影响的元政策。在当前中国，进行改革开放走市场化的道路就是一个信念上的共识；价值观与态度上的共识意味着在具体的政策领域上的一种取舍，左右了人们在特定政策领域中的选择，因而也具有一定的稳定性；而行动上的共识只在特定的政策议题中，针对具体的政策方案而存在，因而比较容易变动。

　　基于以上认识，本文将共识界定为不同利益和价值观念之间围绕特定的议题，通过互相沟通、调整或妥协所达成的一种合意状态。在这种合意状态下，冲突的价值观和利益之间达到了暂时的平衡，从而在公共政策上形成了一个能够让公众普遍接受的方案。

　　三、共识如何达成：方式及其困境

　　既然共识是一种合意状态，那么在公共治理过程中我们就必须寻找一些方法来达成这种合意状态。有学者认为：“共识是以分立、差异为前提和基础的：‘共’依赖于‘非共’，‘共’应该更多地理解为‘公共’，非多元、差异状况下的一致不应该称为共识。这同时也意味着‘共识’的主体是平等的、多元的，共识存在于主体之间”[6]。但共识是多元主体之间的共识，却未必是平等主体之间的共识。共识主体之间的地位不平等在实践中反而是一种常态。因此，在探讨共识的达成途径时，不能忽视这种主体间的不平等。如果主体间的地位或者力量差异比较大，则共识更有可能通过强制的方式达成；相反，如果主体间势均力敌，则共识更多的会通过较为民主的方式达成。

　　我们可以在共识达成过程中，运用强制的程度建立一个简单的连续流模型，并在随后的内容中——进行分解见图。

　　图1连续流模型图

　　1.威胁。尽管有一些学者并不同意将运用威胁手段达成的合意状态归为共识，但是从结果上看，这种强制的方式最终使得分歧的各方之间达成了一种平衡的状态。而且从公共治理的实践来看，许多利益群体都会基于对某些可能出现的不良后果或者惩罚措施的畏惧而接受一些政策方案，将强制纳入这一模型来探讨要比排斥在外更有意义。当然，这里的“威胁”也并非指直接采用武力压迫和镇压的方式，而是指通过各种利益损害的可能性迫使其他群体不得不审慎行事，做出让步。

　　对于处在优势地位的群体来说，“威胁”是最有效率的一种共识达成方式，因为它减少了歧见和冲突之间沟通和调整的成本。但是，这种运用强制手段达成共识的途径并不是现代民主国家常用的手段。“威胁”很有可能违背了弱势群体的价值观和利益，他们在政策执行过程中会采用各种对策来扭曲或者抵触既有政策，导致“上有政策，下有对策”，通过“威胁”所达成的共识最终只能流于形式；同时，这种方法也忽视了弱势群体的正当诉求，不利于促进社会公平，危害了共识的合法性基础。因此，一个努力建设民主政治体制的国家应当尽量少采用“威胁”的方式。

　　2.说服。与威胁不同，说服是采用各种方式宣传和推销自己的政策方案，从而使自己的意见和利益能够为不同意见持有者所承认和赞同，以达成共识。正如德博拉·斯通所说：“政策分析是策略性的巧妙说服的艺术[9]”。说服的方式主要有三种：依靠个人魅力、通过意识形态和运用科学证明。

　　具有个人魅力的人往往能够获得韦伯所提出的“克里斯玛型权力”，基于其个人人格而获得权威和认同，从而得到社会其他成员的支持，使其政策见解和方案更容易获得社会的接受，成为社会共识。建国之初，我国社会中的个人崇拜情绪使得许多个人观念迅速在全国范围内成为了共识，甚至不需要进行过多的推销。但是这种方式具有明显的弊端：基于个人情感而形成的共识缺乏理性的基础，也是不稳定的。随着社会发展和个体理性的增长，依靠个人魅力达成共识的情况会越来越少。

　　意识形态相对于个人魅力具有更强的说服力和稳定性。意识形态是一种观念的集合，是一个社会中的人们组织其对社会和自然各种现象的理解的基本逻辑。意识形态中包含了对如何建立社会规则的观念，因此常被用来规范社会成员的行为。意识形态对社会成员的影响表现在正面的奖励与负面的惩罚。符合某种意识形态的行为能够得到其他社会成员的认可和赞同，与某种意识形态相悖的行为会导致其他社会成员的排斥。通过灌输和宣传意识形态，强化社会成员对共有的意识形态的认识，可以促进社会成员之间的“统一认识”。而追求社会权力的组织也可以通过影响社会意识形态来达到影响其他社会成员和组织行为的效果。不过，与个人魅力一样，意识形态的作用并不是稳定的。在现代社会，意识形态作用正日益被弱化，针对特定政策议题的纷争往往并不涉及意识形态层面，而是陷入更具实质性的分歧中。

　　现代政治生活中达成共识的最主要的方式是运用科学方式对政策方案的合理性和优越性进行证明，从而说服歧见者接受政策方案。崇尚科学方法的实证主义思想在设计和选择政策方案的过程中得到了广泛的运用，并产生了深远的影响。实证主义的基本观点认为：存在着一个客观的科学标准，并且可以依靠这一套科学标准从不同的政策备选方案中选择出最优方案。因此，科学证明的过程中运用了大量的经济学、系统科学等学科的计量方法进行方案设计、论证和评估。经过这种科学合理性论证的方案就能够获得很强的说服力，成为人们共同接受的共识方案。然而，后现代主义的兴起打破了科学论证和科学合理性十全十美的幻想。“后现代主义是差异的复归或复仇，它肯定了随机的无序和不可同化的异常。危险的是——随着整体的瓦解和进而被解构一一西方社会过去视作现实的东西的丧失”[10]。这种后现代观点否认了现实是一种客观存在的状态，认为现实和科学一样，都是人为建构的。因此，人与人之间、群体与群体之间的差异也就缺乏了一个衡量的统一标准，共识再次成为缺乏稳定根基的空中楼阁。

　　3.沟通。当科学证明被用于证明不同利益群体观点时，“由于意义是为了被获得而确立的，因此提出似是而非的证明的意图十分强烈”[11]。试图通过科学证明说服其他利益相关者作出建立共识的努力似乎也并不可行。为了达成共识，只能将希望寄托于主体之间在平等基础上的沟通，从寻求科学合理性转为寻求社会合理性。

　　沟通已经不是政策方案单方面的宣传和推销，而是不同主体之间的相互调整，并在这种相互调整的过程中寻求共识。因此，沟通意味着开放性和平等性，意味着扩大政策过程中的公众参与程度。开放性是指特定的政策议题并不排斥任何话语，弱势群体的利益诉求都有机会在政策场域内获得表达；平等性意味着主体之间的力量比较均衡，或者现有的制度框架和社会环境限制了强势群体。而开放性也保证了参与主体能够获得平等的机会影响共识的内容。哈贝马斯试图运用理想交谈理论来完善沟通过程中的话语。他认为理想的沟通应该具有交流者的真诚、表达的清晰、内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。通过这种理想的沟通，能够使交流者倾听对方的难处，取得彼此的谅解，最终达成自愿的妥协。但是理想的沟通基本是不存在的，不同群体之间的沟通受制于沟通话语的不可通约性和独白式的话语。

　　政策环境中的种种学说和观念可能来源于不同的“范式”。“范式不同，要解决的问题就不会完全相同，解决问题的方法和标准也不相同，这就是范式的不可通约性。因此，在范式之间的争端中是不能用证明的方式解决的，也就是说，我们不可能用逻辑的方法证明一个范式优于另一个范式”[11]。正是这种不可通约性使得范式之间的对话和交流趋于无意义。一个在中国社会正日益明显的例证是在市场经济改革中获得巨大利益并迅速崛起的富贵阶层与被边缘化的弱势阶层各自的话语往往难以为对方所理解和认同。在我国社会中逐渐受到关注的“仇富心理”和“炫富行为”之间的对立正日益被塑造成社会的主要矛盾，这其实是“没有深度的大众文化和缺乏合法性的高雅文化导致的厚描模式的亚文化增加了不可通约的错觉”[12]。

　　对沟通共识的另一个威胁来自于话语的自我指涉。“媒体把所有的重大问题都变成了琐碎的小事，而不考虑它们的重要性，它将继续调侃、涣散和创造那一自我指涉的超现实。这一超现实将离可能会改善世俗世界的实际问题的政府越来越远”[10]。关注于自身利益的群体满足于话语的独白，就像一个又一个对外部世界漠不关心的部落一样，在任何政策问题上都用其独白式的诉求制造混乱的局面。由于对公共政策议题的讨论缺乏必要的诚意而使得政策论证流于形式，对共识的追求也只不过是自说自话的表演。同时，掌握着话语霸权的强势群体更有可能产生一些霸权性的思想体系和话语，并试图把这种霸权性的话语树立成为对世界的元叙事。在这种情况下，个体和弱势群体成为了独白式话语的受害者，他们只能够被动地接受信息而不能表达诉求。“共识”也随之成为掌握着话语霸权者的一厢情愿的自白。

　　4.妥协。妥协意味着对自己信守的价值观和利益的消极处置，是将对“共识”的追求置于自身利益之上。妥协可能是基于对和谐和稳定社会的追求，对共同行动的强烈渴望，也可能是基于对其他利益群体的信任或对公共利益的维护。对于公共治理者来说，利益群体之间的相互妥协是最有效率的一种达成共识的方式了。

　　但是自愿的妥协也有潜在的危险。一方面公众或者利益群体在寻求政策共识过程中的妥协可能是基于政治上的冷漠。“政治冷漠是相对于政治参与的适度界限而言的，即在一定的民主制度下，公众的政治参与热情与参与程度明显地落后于民主政治的发展需要和发展水平；它以出现大量的游离于现实政治意志之外自在自为的远离政治活动的社会全体为标志。”[13]公众政治效能感的低下是造成政治冷漠的重要原因。当公众不能通过参与政治和公共政策获得利益或对政策产生影响时，他们逐渐游离于政治之外，消极地对待自身利益，对其他群体的利益诉求进行妥协。从这个角度来看，公共参与中的妥协其实是政治参与遇挫后的无奈选择。另一方面，自愿的妥协掩盖了分歧，公共治理者很有可能会忽视这种分歧，而没有及时采取措施化解，为“共识”的破裂埋下了隐患。当妥协的各方的利益和价值观冲突积聚到一定程度时，会以更剧烈的方式表现出来。此时对社会稳定造成的冲击会更大。

　　基于以上的分析，“共识”达成的方式和途径是多种多样的。但是这些传统的“共识”达成方式都存在着缺陷，达成“共识”的基础总是会受到这样或那样的挑战。当我们努力寻求共识，并为此构建了种种达成或接近“共识”的途径时，社会生活的后现代倾向似乎颠覆了“共识”达成的基础。当利益和价值观分化加重了现代社会的零碎化和无序性之后，“共识”似乎越来越难以达成。

　　四、挽救共识：一些勉力而为的尝试？

　　后现代情境正在威胁着政策共识达成的可能性。作为一种世界观的后现代主义和作为一种既存的社会的后现代情境对社会生活的解构是具有破坏性的。首先，对理性主义的批判和对非理性的崇尚否定了经由理性和逻辑建立起来的各种条理和方法论。既然人们建构的世界观是不一样的，那么绝对的真理也是不存在的，“政治世界中的一切，包括各种秩序、结构和分类，作为人们建构的产物，相互间实际并不存在什么可比性和通约性。与此相应，我们也就很难在‘真理’的基础上决定政治学说或秩序孰优孰劣的问题”[14]。其次，主体性的弘扬破坏了对权威的迷信和遵从。无论是政府、精英还是专家，在本质上与公众是同等的参与主体。而同等主体之间的一致行动，应当是沟通和协商的而不是命令和遵从的。再者，在后现代情境中差异性和多元化成为价值观念和社会现实的常态，传统的社会同一性和整体性被瓦解。社会的转型和公民主体意识的觉醒都促生了后现代公共生活中的多元利益和价值观念，这本身也是社会包容性和社会进步的一种体现。在后现代主义者看来，这种差异性不应该需要统一和综合，也不应该被消除。那是否意味着面对这种充满差异和主体意识的后现代状况我们就无能为力？作为公共责任的主要承担者——政府公共部门应该如何面对这种情境带来的挑战，尽力去挽救“共识”？政府由于其所拥有的地位和权力而成为了挽救“共识”的最主要的依靠力量。政府部门可以从以下几个方面着手，尝试挽救“共识”。

　　1.票决。通过投票来解决争议和分歧是公共选择理论为公共治理者解决社会问题带来的一线曙光。从政治选举到项目决策，“投票”在公共生活领域得到了广泛的运用。投票的基本逻辑是通过对个体偏好的加总从而形成集体的偏好，通过少数服从多数的方式来决定集体的选择，这种集体的偏好就是不同个体和群体之间达成的共识。目前，在我国基层政治中的村民委员会选举以及村民委员会自治过程中所遇到的重大决策问题都广泛地运用了票决的方式。从民主政治发展的要求来看，这是我国社会民主化进程迈出的一大步。尽管票决似乎是最容易让公众接受的共识达成方式，但“多数人的暴政”是票决无法绕过的困境。少数服从多数并不意味着少数人的利益是可以忽略的。

　　2.补偿。在社会群体之间发生利益分歧和冲突时，进行利益赎买也是达成共识的一种有效方式。政策方案的受益者可以通过向利益受损者提供补偿的方式来获得他们对政策方案的支持，从而达成共识。征地是我国城市扩张过程中面临的一个难题，但是通过为失地农民提供适当的补偿能够减少征地过程中所遇到的阻力。补偿过程中一个关键性的问题是补偿标准。越高的补偿越能够获得更高的共识程度，但是政策方案的受益者愿意提供的补偿不可能无限度提高，因此在补偿标准上的争议可能会导致谈判的破裂。

　　3.强制措施。即使是社会价值观和信念处于分崩离析的境况，国家还拥有最后的解决办法——强制。这是国家作为一个暴力机器能够对促进共识采用的最后一种手段。通过动用国家的强制力量，能够消除分歧和冲突，在比较短的时间内达成共识。然而其代价也必然是高昂的：暴力的使用必将产生合法性的质疑。最近几年在我国频频发生的暴力拆迁事件，便是在开发商和拆迁户之间未达成共识之前，由一些政府部门采用强制拆迁的办法来试图形成共识。然而强制无法消除分歧和冲突，瓮安事件的警示作用在于被压制的弱势群体总会试图寻找一个发泄的出口。

　　4.推迟共识达成。如果公众所讨论的并不是亟待解决的政策议题，在短期没有办法达成共识的情况下可以推迟共识达成的时间。随着社会的发展，公民社会的成熟，公共理性的增长都会改变政策环境，许多无法形成共识的议题可能在未来的某个时间遇到合适的时机。在这个适当的时机，被搁置的政策议题再次被提起，其获得公众认可并达成共识的几率会更高。例如，我国实施计划生育政策的20多年来，不断有人对这一政策提出质疑，主张适当放宽我国的生育政策。尤其是最近几年，对计划生育政策的讨论日趋激烈。然而，在人口压力和就业压力仍然非常大的情况下，公众对于计划生育的态度仍然难以统一，因此最合适的办法就是推迟对这一议题的讨论，等待合适的时机。

　　5.借助突发事件。公众的意见分歧有可能因为某些突发性的事件而在短期之内达成共识。具有代表性的突发事件能够在短期内获得人们的重大关注，并对分歧的各方产生不同程度的压力，从而改变舆论方向和力量对比，促成某些政策议题的共识。2008年发生在我国的“毒奶粉”事件就具有典型性。我国食品卫生监管制度虽然很早就建立了，但是制度的不完善以及监管的缺失使得这一制度流于形式。毒奶粉的发现迅速引起了国内外公众的广泛关注，食品卫生这一公共议题迅速成为了政府公共部门关注的紧迫议题。整个社会对于食品卫生监管政策的态度迅速达成了一致，从而促进了我国食品卫生监管制度的完善和强化。

　　当然，作为公众自发形成共识方式的一种补充，政府的介入以及各种理性或非理性措施的运用并不必然能够促使社会和公众达成政策共识。政策环境的变化以及政策问题的复杂性都可能会使促进共识的努力失效，有时候“共识”可能会简单的破裂。尽管如此，在民主社会中寻求“共识”的努力是不能放弃的。为了追求合法性和合理性，公共政策的制定者应当始终以寻求“共识”为基本目标，并把公共政策的制定过程当作一个寻求“共识”的过程。在这个过程中，尽力扩大公众参与度，推动和监督利益群体之间平等、公平、坦诚的沟通和对话是提高“共识”达成几率的必然要求。在我国现代化建设进入到新的历史阶段，社会矛盾凸显的今天，无论是政府公共部门还是社会利益群体，只有保留寻求“共识”的诚意以及平等而积极地寻求“共识”，选择合理的“共识”途径并让尽可能多的公众参与到政策制定过程中，才能将这种稳定状态和发展的势头维持下去。

　　五、余论：“共识”破裂是否一定是坏事？

　　寻求“共识”是民主社会的公共治理的一个基本要求，是提高公共政策合法性和政策效果的基本途径。在我国建设和谐社会的政治诉求下，寻求政策共识也是实现社会和谐，维护社会稳定的基本方式。然而，正如我们从现实政治生活中所观察到的，不同的价值和利益观之间并不总是能够达成共识。政府公共部门一方面应该尽力挽救“共识”，促成社会不同利益群体之间进行沟通；另一方面，当“共识”无法达成时，无论是政府部门还是公众都必须再次审慎地考虑我们的政策方案，考虑各自的利益诉求。或许比较合理的做法是正视分歧，尊重不同利益群体之间的多元性，避免使用强制的方式来达成共识。从这个角度来看，“共识”的破裂可能是对弱势群体和少数群体利益的一种保护。

　　分歧和共识是一对相互依存的概念。随着社会的发展，利益和价值观的多元化是一个不可阻挡的趋势。虽然全体公众的利益和价值观一致固然令人神往，却是永远无法到达的乌托邦。一个拥有不同利益和价值观，拥有不同信仰和声音的社会，要比一个只有一种利益和价值观，只有一个声音的社会更具有吸引力。因为正是有了分歧，有了表达个人和群体特殊利益的途径，才能确保公众拥有了解彼此的机会，才能确保公众在冲突和沟通中达成真正的共识。

　　注释：

　　①由于本文并不对共识这一概念做哲学和伦理学意义上的探讨，而是侧重于探究政策实践中共识的达成，所以本文中所提到的共识均与“政策共识”通用。

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　　责任编辑：墨祎