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　　【内容提要】在有效推进区域治理和积极应对全球化的进程中，欧盟也在不断构建和完善自己的全球治理战略。欧盟支持并参与国际机制的非根本性改革，以整体身份谋求在国际事务中的代表权和话语权，提高集体军事行动能力，通过提供全球公共产品担当全球公益领域治理的主导。欧盟的全球治理战略表现出包容与排外相混合、有效多边主义、关注全球公益、推广欧盟式民主等特点，但在实施过程中，也面临着决策效率低、行动能力差、内部立场不统一等诸多制约。

　　【关键词】欧盟 全球治理战略 全球化 国际机制 多边主义

　　强大的综合实力、在两极体系中巧妙的周旋策略以及在创建国际机制过程中的先导作用使欧洲成为战后全球治理体系的赢家。冷战结束后，欧盟积极推进和深化区域一体化进程，倡导国际社会协同应对全球化挑战，并不断构建和完善自己的全球治理战略，特别是在全球环境治理、应对气候变暖等方面走在世界各国的前列。

　　一、欧盟全球治理战略的形成

　　发表于21世纪初的《欧洲治理白皮书》赋予了欧盟委员会将欧洲“善治”经验推广到全球治理进程中的任务，其目的在于化解全球化的消极影响，并将欧盟的制度结构引入现实国际关系的无政府世界中①。随着全球化的深入与国家间相互依存的加深，2002年欧盟委员会发布了应对全球化的报告，关注政府、学者以及社会各界关于如何应对全球化的争论，正式将全球治理提上欧盟的议事日程。报告认为，全球化增加了收入和福利，却拉大了贫富差距，穷国不愿融入全球经济秩序中，因为它们仍然处在全球化进程的收益之外②。全球化带来的一系列挑战(如疾病、气候变暖、生态环境恶化等)需要各国提供全球公共产品，才能使发展中国家和工业化国家互利共赢、和谐相处。二战结束以来，构建国际和区域机制的努力取得显著进展，为国际经济和金融治理提供了便利条件。为了应对新的挑战，弥补治理不足，欧盟制定了完善治理体系的改革性措施。欧盟安全问题研究所(EUISS)2006年出台了《全球新迷局：2025年欧盟面对怎样的世界？》报告，明确提出欧盟发展为羽翼丰满的全球行为体需要对未来挑战、威胁和机遇进行充分评估，并在此基础上设法驾驭而非拒绝变化。报告认为，如何更好地协调正在出现的多极国际体系与持久有效的多边秩序的关系是欧盟面对的最大挑战，这将是欧盟未来正确自我定位与提高国际地位的第一步③。美国国家情报委员会与欧盟安全问题研究所2010年联合发布的《全球治理2025：关键转折点》指出，全球治理机制针对国际新问题已作出一定调整，但都是在外部力量驱使下的变化，而非机制本身主动的自我完善，改革力度也不足以应对国际体系变化的趋势④。在国际结构处于关键转折的时刻，欧盟作为全球主要行为体，其全球治理战略备受关注。

　　在参与全球治理进程之初，欧盟主要成员国都是以单个国家的身份参与全球治理，并将全球治理作为实现和扩展国家利益的契机。法国希望利用它在欧洲一体化进程中的优势地位成为全球事务的欧洲代言人，同时防范其他大国趁机威胁法国在欧盟的地位。法国前总统德斯坦曾号召创建欧洲未来制宪委员会，为欧盟尤其是法国在世界舞台上发挥更强大、更有效的作用做准备⑤。英国筹划借欧洲参与全球治理的时机转移成员国的注意力，减慢一体化的深化速度，利用成员国在诸多全球事务中的分歧削弱联盟的凝聚力。德国则希望以全球治理为跳板，提高自身在国际事务中的地位。科索沃战争暴露出欧盟当时在地区冲突问题上缺乏一致的立场，对重大国际问题还没有形成独立的政策，只能担当美国的“小跟班”角色。近年来欧洲国家逐渐意识到，在高度相互依存与竞争激烈的今天，必须放弃这种单打独斗、互相拆台的“内耗式”全球政策，转而追求在国际事务中以一个声音说话，形成欧盟独立的全球治理战略。只有这样，欧盟才能在跨大西洋伙伴关系中求得与美国的平等地位。

　　欧盟的全球治理战略经历了从“发展优先于安全”到“安全是发展的前提”的过程。欧盟理事会与欧盟委员会2000年联合发布《欧盟发展政策》，核心思想是“发展优先于安全”，和平与稳定是欧盟追求的首要目标，欧盟将减少或消除贫困、发展援助、与传染病作斗争作为其全球治理战略的重点⑥。“9·11”事件后，欧盟积极加入以美国为首的反恐斗争中，欧盟的全球治理战略受到外部环境变化的影响，并做出相应调整。2003年《欧盟安全战略》明确提出“安全是发展的前提”，将安全置于西方世界最重要的政策议程，而威胁安全的主要因素是：恐怖主义、地区冲突、有组织犯罪、大规模杀伤性武器的扩散等。后“9·11”时代，发展与安全相互依存、相辅相成，尽管新的风险与威胁需要采取暂时的强制性措施，但若要根治这些问题就不能忽视造成不安全环境的主要因素，欧盟必须从更加战略性、宏观性的视角思考解决全球事务⑦。

　　与新兴国家发展双边伙伴关系是欧盟全球治理战略的重要转折。受全球性经济金融危机的影响和内部机制缺陷的制约，近年来欧盟爆发了主权债务危机，欧洲国家的经济因遭受巨大冲击而自顾不暇，经济危机也暴露出多边主义合作的诸多弊端。欧洲主权债务危机的受灾国政府在指望获得欧盟超国家机构救助与改革的同时，将国家关注的重点从国际事务和联盟事务转向本国国内经济的“自救”。新兴国家的崛起将经济相互依存提升到一个新的高度，多极世界使得国际环境更加复杂化。全球权力从老牌大国向新兴国家转移，新兴行为体经济增长势头强劲且市场广阔，加强经济合作无疑为处于发展低谷的欧盟经济注入了新的血液。近期，欧盟与新兴行为体之间的双边峰会和协议渐增，发展与新兴国家的双边关系作为应对危机的短期实用性措施暂时代替了其长期追求的多边主义政策。

　　发展经济与协调一致是欧盟全球治理战略的未来目标。欧盟委员会2006年发布的《全球的欧洲》战略框架反复呼吁实现世界范围内的自由市场以刺激欧洲的经济发展、增加欧洲的就业机会。该框架是《欧洲2020战略》的前身。《欧洲2020战略》是欧盟在国际层面行动的自我主张，目标是寻求在全球贸易与发展领域获得领导权。该战略将发展经济再次放在其全球治理战略的首要位置，以减缓欧洲的相对衰落速度。实现这一目标必须坚持“巧增长”与“可持续增长”作为推动欧盟全球治理战略的持续动力⑧。将知识与技术密切结合，坚持绿色产业作为欧盟在国际市场上的竞争优势。这一目标不仅是向国际社会发出的强有力信号，更是改善欧盟内部不同行为体与联盟政策的协调性和一致性的战略需求。在《欧洲2020战略》中，欧盟委员会重申了欧盟作为全球性行为体的国际责任，同以往强调与西方发达国家尤其是美国特殊关系的不同之处在于，经济发展合作计划建立在“与发展中国家名副其实的伙伴关系”基础上，它的贯彻实施是欧盟的主要国际责任⑨。欧盟成员国的数量和需求多样，其立场与偏好必须协调一致才能更好地影响全球政策。

　　二、欧盟全球治理战略的主要内容

　　通过参与并融入全球治理进程，最大限度地维护既有国际关系秩序，推进全球治理机制改革以适应全球形势变化，防止新兴国家在现有国际体系之外建立与之抗衡的新机制，这是欧盟全球治理战略的核心内容。具体来说，以在国际关系中扩展“有效的多边主义”为目标，利用区域合作的成功经验，以欧盟整体的身份在重要的国际机制中谋求代表权与话语权；以参与全球安全治理为契机，逐步改变欧盟军事依赖北约、集体行动能力差的现状，为欧盟赢得对全球治理进程的持久影响力提供实力保证；以全球公益领域的治理为突破口，通过向霸权国缺失的公益领域提供全球公共产品，使欧盟逐渐成为全球治理进程中重要的领导力量。

　　1.维护既有国际关系秩序，调整国际机制的投票权分配

　　战后国际机制的设计和运作模式深受欧洲“多边合作”思想的影响，体现了欧洲的利益。然而，欧洲主要大国在世界经济中的比重不断下降，难以维系原有的辉煌。新兴大国经济快速发展以及欧盟新成员国要求增加自身利益表达渠道的呼声渐高，欧盟只能选择在维护既有利益的基础上积极参与甚至主导全球性机制的改革进程，并使改革进程体现欧盟意志。新兴国家要求改革国际组织的制度安排，逐渐打破原有国际关系秩序，尤其是强烈呼吁改变欧洲国家在国际经济金融机制中“超额代表”的状况，按照各行为体当前在全球经济中的比重和贡献重新分配票数比例。新兴国家的要求得到了广大发展中国家的积极回应，甚至也得到了美国的支持。

　　在2005年10月举办的G20会议上，新兴国家的财政部长一致表示，“布雷顿森林机制的治理结构，包含配额与代表权两方面，应该反映变化的经济状况”，即削减欧盟国家拥有的票数比例⑩。美国出于自己的利益考虑，呼吁给予新兴国家更多代表权。一方面，削弱欧盟的“超额代表”地位。机制内部的代表权属有限资源，满足新兴国家增加代表的诉求就要降低欧盟成员国的票数比例。欧盟与新兴国家也因缺乏利益共同点而难以形成利益联盟，美国可以趁机渔翁得利。另一方面，美英等国担心，如不及时对票数比例进行重新分配，新兴国家将被迫在布雷顿森林机制之外建立抗衡现有秩序的国际经济金融新机制，置老牌资本主义强国于不利和被动的境地(11)。受新兴国家经济快速发展与欧盟内部人口数量减少双重因素影响，欧洲在世界GDP中的比重迅速下降，因此，从长远考虑，改革国际经济金融机制也符合欧盟整体利益(12)。

　　欧盟“超额代表”的现状不仅没有使其在国际金融事务中拥有主导权，反而削弱了欧盟的话语权与行动力。究其原因，成员国尤其是大国在国际机制中各自拥有代表，它们与利益相近的非欧盟国家结成同盟，有些欧盟成员国是小集团的领导者，有些则是在非欧盟国家领导的集团中充当追随者，造成欧盟权力分散(13)。从欧盟内部的权力分配情况考察，欧盟的决策体系与投票制度更加倾向保护中小成员国，在国际经济金融机制的改革过程中，如果限定欧盟获得的总票数，则大国将沦为改革的损失者。因此，法国与德国在机制改革问题上持统一态度，即任何形式的改革都不能对它们的优势地位造成实质影响。欧盟需要协调成员国立场，进而通过与其他行为体谈判的方式共同商讨渐进式改革的内容与程度。在改革国际机制的问题上，“融入”比“抗拒”更有利于欧盟降低损失。欧盟平衡各方诉求的举动可谓“一箭双雕”，既安抚了新成员国蠢蠢欲动的不满情绪，又以新兴国家伙伴的身份引导国际新机制沿着对自己有利的轨道前进。

　　2.以欧盟整体身份谋求在重要国际机制中的代表权和话语权

　　在国际事务中，欧盟并非一直与以美国为首的西方国家站在同一条战线上。近年来美国多次“抛弃”联合国的单独行动、澳大利亚在解决国际安全事务时倾向于依靠“自愿联盟”等，都与欧盟在联合国框架下和平解决争端的倡议相悖。当与西方盟友在重大国际问题上产生意见分歧时，欧盟只有保持内部一致，其立场才能不被国际社会所忽视。因此，欧盟必须进一步深化一体化进程，以整体身份在全球治理中发挥作用，才能保持成员国的国际影响力和欧洲大国在重要国际机制中的代表性。

　　在安理会改革的问题上，以法国、英国为首的成员国坚持反对任何改变安理会现状的改革措施，德国则积极争取获得常任理事国的席位，而欧盟超国家机构建议以欧盟整体身份继承法、英在安理会的席位。意大利与一些中小成员国反对德国“入常”，并与新兴国家结成同盟提出安理会改革方案(14)，认为常任理事国的数量增加不能解决安理会合法性与代表性的问题，只有定期选举才能解决民主与透明度问题，安理会改革必须考虑地域因素采取轮值方式分配席位(15)。意大利支持在安理会设置欧洲单一席位，但不否认国家利益仍然左右着欧洲在安理会重大事务中的立场。《联合国宪章》赋予了区域联盟加入联合国的合法性，安理会关于维护国际和平与安全的决议必须在成员国直接贯彻，成员国应在国际组织中采取恰当行动，欧盟可以委派外交事务与安全政策高级代表或者欧盟驻纽约代表团团长列席安理会会议。2010年5月阿什顿以欧盟外交事务与安全代表的身份首次参加联合国安理会会议，尽管她的讲话只限于欧盟与联合国合作的现状与未来，但对于欧盟今后参与联合国安理会的关键议题意义重大(16)。《里斯本条约》明确规定了欧盟具有法律人格，为其在联合国安理会中成为更可信赖的行为体提供了法律保障(17)。因为安理会常任理事国拥有针对重大国际问题的决定权，“入常”依然是大国的目标，成员国关于欧盟整体身份“入常”的分歧是一体化进程中超国家与政府间力量矛盾的延续(18)。欧盟在全球治理机制中获得单一代表权与话语权的时机尚未成熟，不仅遭到成员国尤其是大国的抵制，其他全球行为体能否接受超国家机构与主权国家在全球治理重要机构中拥有同等地位也还是个问题。

　　3.借助参与全球安全治理的契机，提高欧盟独立的集体行动能力

　　欧盟作为全球安全行为体受到跨大西洋伙伴关系尤其是美国军事战略的影响，在全球或区域治理机制的掩盖下插手地区冲突。纵观欧盟在中东问题、南斯拉夫危机、“9·11”后反恐行动中的表现，可以看出欧盟常在本土未受外部行为体严重威胁或影响时参与军事行动。在打击利比亚的问题上，由于美国不愿担当主导权，且利比亚与欧盟主要成员国之间存在千丝万缕的利益关系，欧盟尤其是法国成为了军事行动的领导力量。欧盟想借此行动向国际社会证明自己在外交事务上“用一个声音说话”以及毋庸置疑的军事行动能力。但事与愿违，欧盟一直反对使用武力、以和平方式解决冲突的形象大打折扣，成员国之间的巨大分歧也削弱了欧盟的快速反应能力。

　　欧盟的共同外交与安全政策(CFSP)、欧洲安全与防务政策(ESDP)都是旨在提高欧盟集体军事行动能力，逐渐减少对以美国为首的北约的依赖。1991年《马斯特里赫特条约》赋予了共同外交与安全政策合法性地位，1997年《阿姆斯特丹条约》将“彼得堡任务”融入到CFSP中，2000年《尼斯条约》创建了欧洲共同安全与防务政策(CESDP)作为承担“彼得堡任务”的主要政策框架。针对伊拉克战争造成欧盟新老成员国分裂的状况，2003年欧洲理事会出台的《欧洲安全战略》(ESS)指出，欧盟及其成员国通过推动“有效多边主义”和践行法律规范，在安全事务领域开展合作。欧盟参与全球安全治理遵循“多边主义”精神，在联合国体制、北约框架、跨大西洋伙伴关系和双边安全协议的指导下行动。《里斯本条约》设置了欧洲防务局，突出欧洲外交与安全政策高级代表的地位，建立与安全防务相关的“布鲁塞尔化”的官僚机构(19)。

　　欧盟参与全球安全治理的主要目标是保护欧盟本土的安全与稳定，以多边制度为主、军事打击为辅，通过改革CFSP决策机制、加强军事协调能力以及设立外交与安全政策高级代表等方式提高欧盟行动的一致性。然而，欧盟参与全球安全治理的能力受到诸多因素的制约。从欧盟内部看，CFSP的制度尚不完善、ESDP的实践能力颇受质疑，由于安全、外交事务涉及成员国核心国家利益，成员国政府不愿给超国家组织让渡更多主权，且在这一敏感领域，成员国利益差异巨大，协调行动的难度相应增大。从外部考察，欧盟外交与安全事务深受美国因素的制约，欧盟因在军事上依赖北约而广受诟病。在某个军事危机事件中，当《联合国宪章》与北约行动发生冲突时，欧盟整体该如何选择？无视《联合国宪章》将使欧盟的国际声望毁于一旦，违背美国意志又会损害特殊的跨大西洋伙伴关系。这种情况极易造成欧盟内部成员国的分裂，欧盟外交、安全政策在全球经济、环境甚至安全高度相互依存的时代备受考验。

　　在应对全球性问题时，欧盟提倡以多边制度框架约束全球行为体的行动，通过和平、渐进、民主的途径开展全球治理。然而，为了扩展欧盟的国际影响力、提高独立的军事行动能力，原本鲜明的欧盟安全战略逐渐呈现模糊化趋势。在关键时刻，欧盟不惜违背其一贯坚持的“武力作为解决问题的最后手段”原则，插手与之利益相关的地区问题。由此看出，在美国主导的全球事务领域，欧盟的军事实力无法与之竞争，要么选择追随美国的战略，要么“另辟蹊径”提倡多边合作反对使用武力。而在美国放弃主导、与欧盟利益攸关的国际安全领域，为实现自身意志，欧盟有时不顾良好的国际形象，甚至不惜以军事手段重建区域秩序。

　　4.通过提供国际公共产品，主导全球公益领域的治理进程

　　全球公共产品既是全球治理的重要组成部分，也是全球治理持续开展的必要条件。由于集体行动困境尤其是搭便车行为的存在，国家政府或私人部门缺乏提供全球公共产品的动力(20)。因此，在需要充足的全球公共产品领域，往往缺失主导国，单个国家或者国际组织没有能力也没有意愿提供所有国家都可以享用的公共产品。欧盟将全球公益领域作为践行多边合作的场所与突破口，以身作则并发动其他全球行为体联合起来向国际社会提供全球公共产品，全球环境与气候治理就是欧盟发挥作用最突出的领域。

　　从联合国环境规划署的建立到《京都议定书》的签署，全球环境与气候治理具备了较为成熟的制度保障。然而，全球性环境协议与行动缺乏连贯战略和明确的机制设计，大部分协议都是针对已发生的具体问题提出对策(21)。1997年《京都议定书》谈判时，欧盟就提出了削减二氧化碳排放量并将自身标准列为主要工业化国家之首。2001年欧盟部长理事会批准了《京都议定书》，并鼓励日本、俄罗斯等国批准该协议。此后哥本哈根、坎昆、德班气候峰会所取得的成果都未能超越《京都议定书》的核心内容。欧盟有28个代表参加(欧盟27国加上欧盟委员会)全球环境问题的谈判，不同成员国对具体议程的关注点不尽相同，27个成员国难以达成一致限制了欧盟推动全球环境与气候治理的能力。2004年欧盟扩大完成后，大部分新成员国都是小国和弱国，缺乏足够精力和财力应对环境问题，不能承受委派代表参加国际环境会议，而大国则不止有一或两名代表(22)。

　　欧盟之所以选择环境领域作为参与全球治理的突破口，从现实条件看，气候变化将使欧洲大陆的生态系统遭受破坏、耕地面积减少、地中海森林区域缩小、水资源缺乏(23)。环境恶化、气候变暖问题严重且紧迫，如不加以治理将威胁全人类的生存与安全。从全球层面考察，美国放弃了环境领域治理的主导权，发展中国家集中精力搞国内建设无暇兼顾，而欧盟恰好拥有区域内环境治理的成功经验、业务成熟的专家队伍以及低碳环保的产业转型，及时填补了这一领域的权力真空。在全球层面建立以规则为基础的环境治理秩序，有助于欧盟树立“民事力量”与“安静的超级大国”的形象。欧盟借助国际环境与气候谈判的机会，积极呼吁世界各国与欧盟一道共同开展环境与气候治理，法国提倡建立世界环境组织作为全球环境治理的核心机构和环境争端解决机构(24)。从欧洲层面考虑，欧盟在环境保护与全球变暖领域做出的努力得到了欧洲民众的广泛支持并日益成为推动一体化向前发展的动力。领导全球环境与气候治理进程有助于增强欧盟的合法性，在这一分歧最少的政策领域将管辖权从成员国转移到超国家机构。全球能源紧缺是欧盟致力于环境治理的又一动力。欧盟的经济发展对区域外能源进口的依赖性逐年增加，且能源进口来源多是冲突频发的中东地区与欧盟强邻俄罗斯，开发可再生能源与可持续发展是环境治理的重要内容，直接关乎欧盟的能源安全。

　　总之，欧盟的国际影响力今非昔比，只能寻找其擅长的治理领域发挥领导作用，在世界各国都将关注重点放在地区冲突、能源争夺、经济竞争与金融风险、反恐等议题时，欧盟却选择了其他全球行为体都不愿发挥主导作用的全球公益事业领域。随着美国扮演“世界警察”的角色而有选择地从一些领域退出，欧盟不吝向国际社会提供全球公共产品，引导相应的制度建设惩罚“搭便车”行为，在霸权缺失的全球公益领域治理中发挥领导作用。欧盟在巩固公益领域治理的先锋地位后，开始与其他全球行为体进行利益交换，逐渐将其影响力“外溢”到全球治理的其他“核心领域”。

　　三、欧盟全球治理战略的特点

　　作为在国际事务中发挥着重要作用的超国家机构，欧盟正在构建和完善中的全球治理战略具有自身独特的特点。

　　一是包容与排外相混合。欧盟的全球治理战略具有“包容性”与“排外性”“双重特性”。一方面，欧盟现有的治理机制以互利共赢的自由市场、高福利社会、民主制度为诱饵，吸引并鼓励联盟外的非成员国加入，体现了欧盟极大的“包容性”；另一方面，欧盟有“排外俱乐部”之称，欧盟内部早已实现商品、人员、劳务、资本的自由流动与共同货币，对外却实行严格的市场保护主义。为了保护联盟内部公民的高福利生活质量，拒绝采取宽容的移民政策。欧盟“混合特性”的另一含义就是欧盟及其成员国拥有“混合管辖权”(25)，即欧盟以整体身份、成员国政府以个体身份共同参与全球治理进程，其优点在于能更好地集中资源发挥作用，但是如果成员国之间、成员国与超国家机构之间意见不一致，欧盟在全球治理中则难以发挥合力。

　　二是“有效的多边主义”。欧洲一体化的本质就是在法律、规则与决策程序基础上重建欧洲内部国家间关系(26)。欧盟在国际事务中不及美国实力强大，构建“有效的多边主义”制度框架是欧盟有别于美国的全球治理特征。“有效的多边主义”是借助现有的国际制度框架开展多边合作，在不对既定国际秩序进行根本变革的基础上，改革与全球权力对比严重不符的制度规定，平衡权力变化与制度设计之间的关系，减少冲突甚至局部战争爆发的可能性。“有效的多边主义”可以理解为一种有效的全球治理体系，旨在确保人们都能享受重要的全球公共产品(27)。2001年欧盟委员会发布了题为《在发展与人道主义事务上与联合国构建有效的伙伴关系》的报告，并于2003年5月签署了《财政与行政多边框架协议》。同年，欧盟委员会还出台《欧盟与联合国：多边主义的选择》文件，明确提出欧盟已经作好配合联合国行动、拓展多边合作的准备工作(28)，主张利用奖顺罚逆的制度框架约束国际行为体的行为。

　　三是关注全球公益领域治理。国际行为体参与全球治理的主要目的是借助这一进程确保切身利益不受损害，并在比较成本收益后介入某些领域的治理活动。欧盟将大量资源投入普遍存在“搭便车”行为、从短期看成本可能大于收益的全球公益领域的治理中。在欧盟看来，能够享有全球公共产品的行为体与无权获得此类稀有资源的行为体之间的差距太大，最终将对欧盟安全形成系统威胁。有能力提供公共产品的全球行为体却没有意愿主导公益领域的治理活动，欧盟灵敏地发现领导全球公益领域治理的优势可以换取其他治理领域的资源，同时欧盟企业谋求可持续发展而进行的产业升级可以在全球严格遵守环境保护高标准的情况下赢得竞争力。欧盟热衷全球公益领域治理的行为提高了其整体国际声望，也增强了它在其他治理领域的话语权和说服力。

　　四是在治理的掩盖下推广欧盟式民主。直接选举的欧洲议会有效地缓解了欧盟内部的“民主赤字”问题，欧盟以自身成功的治理经验引以为傲，也吸引着周边国家纷纷申请加入共同体。欧盟通过扩大的方式，将对其具有重要战略利益的周边国家吸纳进来，新成员如果要享受欧盟共同市场的宝贵资源，就必须事先接受欧盟式的民主制度。在与综合实力相当的大国进行交往时，欧盟倡导平等的多边主义，主张建立跨国公民社会，而针对广大发展中国家的欧盟对外援助政策则常常隐藏着政治附加条件，借机推广欧盟的“民主”观念与制度，企图以全球治理的名义削弱受援国对“输出民主”的敏感性与警惕性。

　　然而，欧盟全球治理战略的实施也面临着许多制约与挑战，主要表现在：共同体内部决策的政府间属性影响着欧盟的行动力。欧盟并非主权国家，政策制定程序复杂。欧盟理事会是欧盟最重要的决策机构，在重要议题上往往采用全体一致决策，即使使用有效多数投票方式，成员国之间也要经过漫长的讨价还价过程。这种决策方式制约了欧盟在国际事务中的行动能力，欧盟的轮值主席制度也不利于共同体政策的连贯性与持续性。在全球治理进程中，常常出现自然或社会性突发危机，这就要求政府的危机应对机制迅速作出有效回应，而欧盟繁冗的决策与复杂的投票程序可能使它错过应对危机的最佳时机。欧盟决策效率的低下不仅为共同体及成员国带来损失，还会使国际社会对其治理能力失去信心。

　　欧盟不断扩大增加了成员国在重大事务上达成一致的难度。2004年欧盟实现了最大规模的扩大，现有27个成员国在经济水平、政治制度、历史文化等方面存在巨大差异，导致成员国政府在各个政策领域的利益与偏好多样化，协调一致的难度加大。欧盟超国家机构力图加强决策的超国家属性，将许多原属于成员国的权力通过签署或修订条约的形式让渡给欧盟机构。例如，在一些公益领域，欧盟从长远利益出发签署一系列条约规范行为体的行为并提供全球公共产品，却遭到部分成员国政府的反对和抵制。成员国之间的利益与立场分歧经常因某个突发事件或地区冲突的影响而加剧。伊拉克战争曾造成新老欧洲的分裂，军事打击利比亚的分歧又恶化了欧盟成员国的关系。来自全球层面的激烈竞争与矛盾是促进欧盟成员国更紧密的团结还是导致更严重的分化目前仍是未知数。

　　全球治理与区域治理的矛盾使欧盟陷入选择困境。欧盟既是区域治理的核心力量，又是全球治理的重要行为体，这就决定了欧盟在涉及区域发展与全球治理的重要领域时谨慎决策、区分轻重缓急。在区域治理与全球治理相契合时，欧盟乐意推动两个层面的治理活动，实现“互补”和“双赢”；而当全球治理与区域治理产生矛盾时，欧盟常常陷入选择困境，当然大多数情况下还是区域治理优先于全球治理(29)。例如，欧盟拥护WTO倡导的在全球范围内实现自由市场与公平贸易的基本精神，虽然在共同体内部实现了单一市场与共同货币，但为了保护本土弱势产业，欧盟在国际市场上对某些国家的进口产品设置高关税壁垒、提高产品的质量标准，或者以发展援助计划为交换，要求受助国降低某些产品的对欧关税，这种公开或隐性的贸易保护主义行为违背了国际经济治理的规范与原则。

　　欧盟的全球治理能力受到军事协调能力差且缺乏独立性的掣肘。拥有独立的行动能力(包括经济、政治、军事等方面)是一国或组织成为全球行为体的必要条件之一。欧盟共同外交与安全政策、欧洲安全与防务政策都属于政府间合作性质，这决定了欧盟的军事协调能力差，遇到突发危机或紧急冲突时快速反应能力和威慑力不够。没有强大的军事行动能力作保障，欧盟对全球事务的影响力度与范围必然受到限制。主要大国常常抛开欧盟机制单独行动或与外部行为体结盟，欧盟脆弱的安全合作机制也就分崩离析，其全球治理战略的贯彻执行也受到负面影响。欧盟及主要成员国的安全防务处于北约框架内，军事行动缺乏独立性必然导致全球治理战略的不完整。

　　欧盟的全球治理战略因内外阻力而逐渐收缩。欧盟关于全球治理的构想很多停留在观念层面，若想转化为现实，依然存在不少困难。随着全球治理的不断深入，一些领域的治理涉及国家主权，由于欧盟对主权共享与让渡的认知远远超前于世界其他国家和地区，欧盟推进全球治理战略遭遇的外在阻力无疑越来越大。特别是在全球金融危机爆发后，世界各国经济普遍受到冲击，欧盟随后发生的主权债务危机更使成员国经济雪上加霜。全球治理的反对者批评共同体每年将大额财政预算用于不能为欧盟盈利的领域，他们认为欧盟及其成员国的财政已是捉襟见肘，欧盟的全球治理战略是以民众生活水平下降为代价的。此外，主要成员国内部的政党利用反全球治理的倾向捞取政治资本，提出欧盟应将有限的资源集中于共同体内部治理，尤其是成员国经济的复苏与民众福利水平的改善，以此作为赢得国内选民支持的筹码。迫于内外压力，欧盟不得不回归本土治理，原本积极推进的全球治理战略在很多领域又呈现出逐渐收缩的趋势。

　　【注释】

　　①Jens-UweWunderlichandDavidJ.Bailey,TheEuropeanUnionandGlobalGovernance:AHandbook,Taylor&Francis,2011,p.68.

　　②RobertWent,"Globalization:CanEuropeMakeaDifference?",PaperfortheEAEPEConference,7-10Nov.2003,p.4.

　　③NicoleGnesottoandGiovanniGrevi,"TheNewGlobalPuzzle:WhatWorldfortheEUin2025?”,EUISSReport,2006,p.207.

　　④NICandEUISS,GlobalGovernance2025:AtaCriticalJuncture,http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Global_Governance_2025.pdf/,2010,p.iv.

　　⑤FraserCameron,"TheEuropeanUnionandGlobalGovernance",PaperPresentedattheNationalUniversityofAustralia,10Mar.2004,p.1.
　　⑥ChurrucaCristina,"CriticizingtheEUSecurityStrategy:TheEUasaRegionalCooperativeSecurityProvider",RevistaElectrónicadeEstudiosInternacionales,No.10,2005.

　　⑦JolyonHoworth,"TheEUasaGlobalActor:GrandStrategyforaGlobalGrandBargain?",JournalofCommonMarketStudies,Vol.48,No.3,2010.

　　⑧EuropeanCommission,EUROPE2020:AEuropeanStrategyforSmart,SustainableandInclusiveGrowth,Brussels,2010,pp.3-4.
　　⑨BenjaminLaag,"DevelopmentCooperationandtheEURawMaterialsInitiative:NewStrategicOpportunitiesforDevelopmentPolicyorPolicyCoherenceforRawMaterialSupply?",PaperPresentedatthePanel"UTradeandDevelopmentPoliciesafterLisbon:WhatProspectsfortheExternalDimensionof2020",2011,pp.18-20.

　　⑩JeanPisani-Ferry,"TheAccidentalPlayer:TheEUandtheGlobalEconomy",PreparedforaLectureattheIndianCouncilforRe-searchonInternationalEconomicRelations,Delhi,25Nov.2005,p.2.

　　(11)LaurenM.Phillips,"Lead,FolloworGetOutoftheWay?TheRoleoftheEUintheReformoftheBrettonWoodsInstitutions",Pre-paredfortheXXⅥG24TechnicalMeeting,Geneva,Switzerland,16-17Mar.2006,pp.4-5.

　　(12)JeanPisani-Ferry,"TheAccidentalPlayer:TheEUandtheGlobalEconomy",PreparedforaLectureattheIndianCouncilforRe-searchonInternationalEconomicRelations,Delhi,25Nov.2005,p.14.

　　(13)LaurenM.Phillips,"Lead,FolloworGetOutoftheWay?TheRoleoftheEUintheReformoftheBrettonWoodsInstitutions",Pre-paredfortheXXⅥG24TechnicalMeeting,Geneva,Switzerland,16-17Mar.2006,p.9.

　　(14)DanieleMarchesi,"TheEUandtheReformoftheUNSecurityCouncil:AssessingtheImpactonCFSP",PaperPresentedatEUSAConference,Montreal,17-19May2007,p.1.

　　(15)关于意大利改革安理会的立场，参考ElisabettaMartini，"UNSecurityCouncilReforrn：CurrentDevelopments",DocumentiIAT0926，p.7。

　　(16)EuropeanUnion,StatementbyHighRepresentativeCatherineAshtonattheUNSecurityCouncil,NewYork,4May2010(A70/10),http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/114179.pdf.

　　(17)NicolettaPirozziandNatalinoRonzitti,"TheEuropeanUnionandtheReformoftheUNSecurityCouncil:TowardaNewRegionalism?",IAIWorkingPapers,11/12May2011,p.2.

　　(18)KennedyGraham,"TowardsEffectiveMultilateralism:theEUandtheUN:PartnersinCrisisManagement",EPCWorkingPaper,No.13,2004,p.12.

　　(19)BarbaraDelcourtandEricRemacle,"GlobalGovernance:AChallengeforCommonForeignandSecurityPolicyandEuropeanSecurityandDefencePolicy",inMarioTelo(ed.),TheEuropeanUnionandGlobalGovernance,Routledge/GARNETSeries:EuropeintheWorld,2009,p.250.

　　(20)OliverWiechoczek,"TheEU'sContributiontoGlobalGovernance:theCaseofGlobalInfectiousDiseases",PaperfortheDegreeofMasterofEuropeanStudiesAcademicYear2005-2006,p.9.

　　(21)R.Madelin,"StrengtheningEurope'sContributiontoWorldGovernance",WhitePaperonGovernance,WorkingGroupN5,2001,p.36.

　　(22)JohnVoglerandHannesR.Stephan,"TheEuropeanUnioninGlobalEnvironmentalGovernance:LeadershipintheMaking?",lntEnvironAggreements,2007,p.408.

　　(23)薄燕、陈志敏：《全球气候变化治理中的中国与欧盟》，《现代国际关系》2009年第2期。

　　(24)R.Madelin,"StrengtheningEurope'sContributiontoWorldGovernance",WhitePaperonGovernance,WorkingGroupN5,2001,p.38.

　　(25)SebastianObertbur,"TheRoleoftheEUinGlobalEnvironmentalandClimateGovernance",inMarioTelo(ed.),TheEuropeanUnionandGlobalGovernance,Routledge/GARNETSeries:EuropeintheWorld,2009,p.196.

　　(26)AlanAhearne,JeanPisani-Ferry,AndreSapirandNicolasVeron,"TheEUandtheGovernanceofGlobalization",PaperContributedtotheProjectGlobalisationChallengesforEuropeandFinland,OrganizedbytheSecretariatoftheEconomicCouncil,2006,p.20.

　　(27)EspenBarthEide(ed.),"EffectiveMultilateralism:Europe,RegionalSecurityandaRevitalisedUN",GlobalEuropeReport,TheForeignPolicyCentreandBritishCouncilBrussels,2004,p.22.

　　(28)FulvioAttina,"ManagingGlobalization:EU'sEffectiveMultilateralism",JeanMonnetWorkingPapersinComparativeandInternationalPolitics,No.65，2008，p.8.

　　(29)BarbaraDelcourtandEricRemacle,"GlobalGovernance:AChallengeforCommonForeignandSecurityPolicyandEuropeanSecurityandDefencePolicy",inMarioTelo(ed.),TheEuropeanUnionandGlobalGovernance,Routledge/GARNETSeries:EuropeintheWorld,2009,p.251.

　　（作者系南开大学周恩来政府管理学院讲师，博士）

责任编辑：晓华