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　　人们对中国2008年大部制改革充满着诸多期待。基于五大部委的实证调研，可以发现改革取得了明显成效，也发现因缺乏系统性理论研究、整体安排、政策支撑和法制保障以及部门利益作祟、资源割据盛行、平行等差掣肘等造成改革未能实现预期目标。本文认为，下一步完善大部制改革的两个关键是构建科学的大部制和科学地构建大部制。

　　2008年国务院机构改革以整合组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、环境保护部为标志，拉开了新的历史阶段我国政府大部门体制改革的帷幕。近五年来，大部制改革在“爬坡阶段”…顺利推进，取得了成效，但也存在着不足。课题组通过中央与地方相结合的实证调研，伴随社会期待、沉思、展望的关注心理，努力探寻着大部制臻于完善的路径。

　　一、期待大部制：改革的预期

　　党的十七大和十七届二中全会既提出了行政体制改革的总体目标，又进一步明确了大部制改革的阶段性目标，展望前景，人们对这一轮大部制改革存在着较高的心理预期：

　　期望根本转变和整合政府职能，构建职能有机统一的大部门体制。“实行大部门体制的实质，在于实现职能有机统一，……将职能相同相近的部门，重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门，使相关职能由一个大部门负责，统一协调管理相关领域的事务。”

　　期望理顺部门之间的权责关系，构建决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权责体系。“这次政府管理体制改革的目标之一就是以大部制改革为契机，从而建立一个决策、执行、监督三者相互协调又相互制约的行政权力运行机制。这也是本次行政管理体制改革最大的特色。”

　　期望健全部门间协调机制，建立合作型政府。“跨部门协调配合机制同等重要。……当‘协同政府’、‘整体政府’、‘跨部门合作机制’等成为国际公共管理研究和政府改革实践中的热门的时候，热炒大部制而忽视‘部门间的协调配合机制’，不能不说是一个遗憾。”

　　期望全面提高行政效能，降低行政成本。“大部制改革所追求的目标是建设一个低价、高效、负责任的服务型政府”，“大部制的归宿在于‘效能’……实行大部制，就是在精简和统一的基础上，实现提高行政管理效能的目的”。

　　期望切实触及部门利益，改变行政资源割据状况。“大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一”。‘“实行大部制可以打破部门壁垒和部门封锁，有利于人、财、物等在一个更大部门流动，抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动，减少各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”割据局面。”

　　对于新组建的五个大部，具体的期待是：

　　以组建工信部整合完善工业和信息化行业管理体制，将发改委的工业行业管理和信息化有关职责真正移转过来，实现大工业体制，促进工业由大变强，并推进信息化和工业化的融合。

　　以组建人社部实现人力资源管理和社会保障的一体并轨效应，加快统筹人才市场与劳动力市场整合职责，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源的合理流动、有效配置。

　　以组建交通部整合海陆空，加强综合运输规划协调、区域和城乡交通运输协调的职责，从而优化交通运输布局，促进各种运输方式相互衔接，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。

　　以组建住建部加强住房保障和城乡统一规划建设职能，一方面加快建立住房保障体系，努力使人民住有所居，承担起保障城镇低收入家庭住房的责任，另一方面加强城乡规划管理，促进城镇化健康发展。

　　以组建环保部解决长期以来环保部门规格偏低、机制不健全和人员编制不足的问题，进而提升职能定位，确立其在环境保护基本制度的建立健全、国家环境保护的政策、规划、标准的制定等方面的主导作用，提高其在社会经济发展重大决策和项目中的参与权和话语权。

　　二、沉思大部制：改革的现状

　　大部制改革取得了明显的成效，表现为：

　　一定程度地集中了职能，整合了机构。如工信部、人社部和交通部等分别在工业行业管理、人力资源和社会保障的统一管理、综合运输的统一规划和统一管理等方面初步实现了职能的相对集中，体现出职能大部化的趋势和要求。交通管理领域所涉及的公路、铁路、航空、水路、管道、邮政等方面，过去是职能分散，多头治理，通过此次改革，初步实现了交通管理权的集中，有利于建设统一的综合性运输体系。

　　一定规模地调整了结构、提升了能力。如住建部改革的特点是着力于调整内设机构的设置和增强自身能力建设来强化原有职能履行的力度和效度，在履行住房保障、城乡建设、市场监管等职责方面，按强化权责重组机构，由偏重微观管理转向宏观管理。环保部部门规格的提升和机构编制的增加，提高了环境保护职权的履行效能，标志着环境保护作为基本国策，真正进入了国家政治经济社会生活的主干线、主战场和大舞台。

　　一定范围地明确了关系、优化了机制。对可能涉及部门合作的事宜，通过建立健全部门协调机制，达到既分工又合作的整体效果。如住房保障职能涉及发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、民政部、统计局等多部门，本轮改革首次明确规定由住建部来承担主要职责，并修订了全国房地产市场宏观调控部际联席机制的工作规则，优化了部门合作的机制。

　　一定层面地减少了摩擦、提高了效率。如人社部的组建减少了以往人事管理和劳动保障方面分头管理所造成的摩擦，有利于政策的统一协调和综合管理以及人力资源的科学配置，以及人力资源管理效能的最大化。交通运输部的组建初步减少了原各部门之间的外部协调成本，更好地发挥出组合效率。环保部参与环境经济政策决策的能力的提升，在保增长、调结构以及应对国际金融危机中起到了积极的作用。

　　同时，大部制改革还存在许多问题，表现为：

　　职能转变不到位。其一，职能调整缺乏科学的职能定位，导致五大部具体职责增减强，而政府职能根本转变弱的状况。如改善民生和保护环境等职能部门在整个政府组成系统中的份量和地位未能从根本上改观，宏观调控部门依然把持着部分微观管理事务和具体审批权力等问题。其二，整合力度不够，未能彻底解决不必要的职能交叉问题。如国家发改委的相关交通管理职责、公安部的道路安全管理职责、住建部指导城市地铁、轨道交通的规划和建设职责等与交通部的职能交叉问题依旧存在。环保系统与发改委系统、林业系统、水利系统、国土系统、海洋管理系统等多个系统的职能交叉问题悬而未决。其三，缺乏职能调整后的制度保障以及履职条件和手段。如工信部名义上统管工业管理，但由于缺乏配套机制的构建，导致转移过来的是工业管理的机构名称，一些实质权力依然缺乏。综合运输体系协调配合机制由交通运输部牵头，但由于只有建议权，致使协调难度非常大，职能往往被虚化。

　　机构调整不理想。其一，央地上下对齐，缺乏地方特色。地方政府机构设置陷入“上动下不动，越动越被动”的窘境，缺乏因地制宜的创新性与差异性。其二，存在一体两制。如人社部的人力资源与社会保障两项职能形合而神分，同体不并轨，难以发挥一体效应。“部管局”造成的一体两制问题也制约了“1+1>2”效应的实现，国家局具有相对独立的地位，与主管部委的职责联系不强，且主管部委对其缺乏相应的管理手段和控制手段，整合的职能难以真正落实。其三，内设机构不合理。新的大部集决策、执行、监督于一身，职能更宽，权力更大，加大了监督失控和新的超级大部门利益化的风险。

　　人员编制设置整齐划一。其一，实行一刀切，致使一些政府部分职能被虚化。相比原建设部，住建部新组建了两个司，却只增加了15名行政编制，只能压缩原来部分司局的编制，致使一个处往往只有2-3人，一些职责只能放一放。其二，事业编代行行政编，职权属于行政，编制却是事业。很多部门在解决缺编问题时往往会通过事业单位“分洪”或到处“借人”，各部门经常出现人员调走或挂职锻炼造成部门工作由借调人员主持的问题。其三，从中央到地方的“倒金字塔”现象，基层人员编制严重不足。如住建部机关行政编制为345名，贵州省住建厅为75名，且地方一个处(科)室往往对应中央三四个司(处)。西藏自治区人社厅负责社保、养老的有40多名人员，市级(地区)一般只有数名人员，到县一级养老保险基本上仅1名工作人员承办，其他险种几乎都是共用、1名会计和出纳。其四，人才素质和队伍能力不高，尤其是基层。全国环保系统中具有高级职称的人员只占到5.’5%，仍有20%的人员为中专以下学历。

　　权责配置和运行机制不顺畅。其一，强势部门依然垄权。发改委系统的垄权致使有些部门在自己的决策事项领域难以真正实现综合决策权和管理权。如在农村公路建设方面，发改委掌握决策权，交通部有其责而无其权；在住房保障方面，发改委对住房保障的可研、初设、环评等各项具体内容进行审批，极大地影响了住建系统保障性安居工程的项目申报和实施进度。其二，在运行上互相扯皮推脱，缺乏有效的协调和制度保障。北京西站至今不通地铁的重要原因就是地铁建设和火车站建设归属两个不同部门。由环保部牵头的全国环境保护部际联席会议制度，原本定位于“综合决策”的制度设计在实际运行当中却沦为了“传达会”。

　　导致上述问题的主要原因在于：

　　缺乏系统性理论研究。方案制定机构基本上是按照制订原则和数量标准确定新的架构，而对改革的根本性问题如大部制的核心内涵、实现条件、影响因素、运作机制、保障环节、过程救济等没有进行系统理论研究；方案执行机构也缺乏对自身系统有针对性的研究。

　　缺乏整体安排。改革的目标预设本身是充分体现出阶段性目标与总体性目标的统一，但改革表现出偏于近期功效和短期应景的惯性，基本上没有统筹考虑后续甚至更为长远的改革规划方案和时间表，对2020年的总体目标实现缺乏阶段性部署和整体性规划。

　　缺乏政策支撑。大部制改革需要坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。但此次改革基本上实行机构、人员编制调整，相关的改革如央地事权与财权划分、人事、财政、事业单位改革等，都没有同步进行，致使因改革上下游对接和政策支撑保障不足，改革效果大打折扣。

　　缺乏法制保障。行政组织法的严重缺位，使改革延续了以“三定方案”为尚方宝剑的惯性，难以从法制上保障改革成果的巩固和延续。

　　部门利益作祟。改革没有触动部门利益，反而被部门利益所钳制。部门利益成为推进大部制改革的最大阻力。因为部门利益的顽固不化，政府职能的转变呈现转次不转主，改虚不改实，换汤不换药，以及明协调暗扯皮，名拆分实交叉的弊端。

　　资源割据盛行。各部门牢牢把持人、财、物资源，在职责相对交叉和合理交叉需要不同部门合力而为的领域，因资源严重割据而难以联动，导致增加协调成本，折损行政效率，甚至行政不作为。

　　平行等差掣肘。政府部门的影响力以指数倍数的速度增长的趋势说明，我国政府部门所拥有的权力配置处于一种严重不均衡的状态。这种人为状态的存在，直接导致政府部门出现强弱悬殊之分，形成同级政府不同部门之间的平行等差，造成强势部门垄权并严重钳制行政权力的相互协调和制约。

　　三、展望大部制：改革的深化

　　完善大部制改革，是建立健全中国特色社会主义行政管理体制的需要。构建科学的大部制和科学地构建大部制，是完善大部制改革的两个关键。

　　构建科学的大部制有三个基本维度，一是在政府主要职能领域实行全覆盖大部门管理，二是在大部门内部管理中实行职能、机构、制度的整合，三是在大部门管理运行中实行权责、协同、效率的整合。实现三个整合，应注重从以下几个方面深化改革：

　　第一，扩大大部门规模。除了现有的大部门，应整体筹划并逐步推进其它领域的大部门调整，实行大文化、大科教、大医卫、大农业、大财政、大交通、大国安。

　　第二，根本转变行政职能。切实推进政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，同时，科学研究和设计央地职能分工体系，实现央地政府权责的合理分解和担当；科学合理地设计各级政府职能在部门职责中的布局，实现政府部门间职能的合理分解和整合。

　　第三，科学构建权力结构。既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构又要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。[2]同时，还必须注意权责配置一致，改变“一线权小责大、二线权大责小”、“领导不负责，负责不领导”等权责不一致现象。

　　第四，合理确立机构编制。科学的大部制理应是政府职能、机构、编制在内核上的并联式整合，而不是职能、机构、编制在模块上的串联式位移。因此，要精简超编编制，瘦身臃肿机构，建立有效的公务员激励机制和退出机制，避免“能上不能下”、“能进不能退”所造成的“占编不干活”或“熬等退休”等现象，为增设新的编制预留足够的余地；要解决“结构性缺编”和“倒金字塔现象”所造成的编制不足问题，科学测算“多少事，多少岗，多少人”，保证应该有的机构和编制设置的到位；要因事设位，该精简的精简，该增编的增编，而不是采取简单的一刀切的方法，要求所有机构统统裁减。

　　第五，正确制定考核导向。要将政绩考核指标设计为包括改善民生指标、环境保护指标、公共服务指标等能够体现服务型政府基本理念导向，同时引入企业、公民、社会组织考核政府的新型考核方式，形成导向正确、推力合理的促进机制。

　　科学地构建大部制取决于两个基本要素，一是改革方案内容的科学性来自于深厚的理论底蕴和广泛的民智基础，二是改革方案实施的科学性来自于整体性布局和制度性保障。着眼于这两个基本要素，应该加强以下几个方面的操作性工作：

　　第一，加强大部制改革的理论研究。要调动各方面力量，对改革的目标、原则、核心、重点、路径、措施、政策、法规等进行全面深入研究，形成有力支撑改革实，践的理论体系。

　　第二，提高决策过程的民主化程度。破除政府闭门自改的做法，做到制定改革方案要广泛征求社会各方面的意见，执行改革方案要置于社会各方面的全程监督，评估改革成效要纳入社会各方面满意度指标。

　　第三，强化改革方案的整体性安排。必须做好改革的顶层设计和实施配套，既要确保改革的战略方向，又要用好改革的工具策略，形成阶段与过程的衔接与呼应。同时，还要对环节、流程和成效等加强组织领导、实时监控和督察督办，及时反馈改革成效，必要时进行追踪决策。

　　第四，增强改革的法制保障。行政改革，立法先行。实现2020年改革总体目标，必须有强有力的法治保障，要制定有关法律法规，修改完善当前部分滞后的立法，确定改革的方向，优化改革的流程，规范改革的行为，扫除改革的空间障碍，保障改革的成果。

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