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【内容提要】 体制是规定社会组织或领域的基本运行方式和性质的概念，并具有整体性、同基本理念和权力的密切关联性、象征性、自我强化的倾向等特征。而所谓体制先进性，是指能够有效地实现组织或领域的核心价值，还能同其环境保持适合点的属性。体制先进性包含动态稳定、有效地防止利益和权力的垄断、善于纠错和学习、保持符合时代精神的基本理念等主要内容。
【关 键 词】体制及其特征 体制先进性 时代精神
引言
二战以后出现的大批民族国家都面临两项重大任务，即国家构建和经济社会发展。虽然有些国家比较成功地实现了这两项任务，但大部分国家还没有摆脱落后的局面，而战前发达与落后的基本格局并没有发生根本的变化。如果说发达国家的历史文化传统和战前的积累(即便被战争毁坏，也至少以经验或知识的形式仍有保留)是发达国家能够保持其优势地位的原因，这没有错。但是，如果过分强调历史文化传统的影响，那么将得出后发国家几乎没有希望赶超发达国家的悲观结论，而且二战以后西方以外的一些国家和地区迅速发展的事实也否认了其决定性影响。同样，在知识的普及和国际交流空前活跃的当今世界，战前的积累也难以成为决定性的影响因素。
还有，近些年来，随着国际化的广泛推进和通讯技术的迅速发展，知识的传播已经成为了非常普遍的事情。这种背景下，发展中国家的政府和学界纷纷引进发达国家的先进技术和管理方法，这本是正常的事情。但是，能否在不改变体制的情况下通过调整具体制度和引进所谓的先进管理方法，就可以解决政府及其公务员的种种违规行为，并长期推动社会经济的发展？这是后发国家的政府和学界必须认真思考的问题。
笔者看来，在影响国家构建和经济社会发展上具有决定性意义的因素，是体制。体制之所以这么重要，是因为其具有如下几个方面的重要意义。
第一，任何国家或社会领域都需要维持最基本的秩序，但在形成和维系社会基本秩序方面起根本作用的是体制。而一定领域的基本秩序是否合理，将决定其领域能否运行顺畅，国家能否长治久安，以及在其范围内人们生活质量能否持续提升等重大问题。
第二，国家或社会领域的基本单元是具有不同个性的人，而人群必须具备某种权威以维护基本秩序且在其范围内做出最高层次上的决策。然而，任何权威必须具备合法性，无论这种合法性的根据是什么，但总的来说，这种根据是由一定权威产生时的体制提供。换句话说，不符合体制性质的权威是不能成立的。
第三，任何国家的政府都通过一定的政策过程来推行自己的意图，这一过程大体包括决策、执行、政策评价等基本环节。而其中的任何一个环节都在一定的体制内实现，其实现程度也主要取决于这些体制的完善程度。也就是说，如果相关体制不完善，政策过程及相关行为将会被扭曲，或者政策意图会落空，甚至将会给该政策所涉范围内的所有相关者带来严重的负面影响①。这不仅是政策及其范围内的问题，还包括由于政策主体同时承担管理社会职能而带来的负面影响。
第四，为了解决共同体所面临的问题，任何组织和领域的每个岗位角色承担者都必须履行其责任，为此需要建立追究责任的制度和机制，这就是问责制。问责制是权、责、利紧密相关的制度，而问责的主体、客体、内容，以及通过问责过程所要达到的结果和通过什么方式问责等方面，要根据一定的原则做出整体上的安排，而这就是体制。因此，问责制的主要内容及其有效性程度取决于囊括这些内容的体制框架。
第五，社会的每个领域都有自己的核心价值，由此区别于其它领域②。领域间的区别说明，一个领域必须同其它领域进行物质、能量、信息等方面的交流，不然其领域就难以正常运行。然而，为了社会不同领域间的交流顺畅，各领域之间需要建立某种一致性和互补性。实际上，这种领域间的一致性和互补性是很自然的，因为决定其它领域运行方式的是政治领域③，因此其它领域被政治领域打造成或“自然地”符合政治体制的所需状态，而整个国家的体制及其正常运行由此才得以维持。换句话说，领域间的关系如果缺乏一致性，必将导致不和谐或扭曲甚至相互冲突的种种社会现象，而这种一致性主要由体制提供。
第六，如果说上述内容可以说明体制在国家经济及社会发展上的重要性，那么至少在学理上必须讨论体制的含义以及同与此相关的制度等概念之间的关系问题。而且该问题虽然是学术问题，但与改革等社会实践密切相关。例如，当我们讨论政治或行政体制改革时，往往同行政机构改革相混淆，以至于在实践中仍然不难看到行政乃至政治等体制改革不到位的现象。实践中出现的问题常常是因为缺乏相关问题上的正确认识而导致的。
上述体制所具有的重大意义或许没有概括其全部内容，但却能作为探讨体制问题的必要性而提醒我们给予充分关注。因此，本文将从一般理论的层面上，而且主要以社会组织和领域作为主要研究范围，探讨体制及其特征，以及体制先进性及其主要内容等问题。
体制的含义与特征
我们知道，各个学派在有关制度的理解上有所侧重，但制度概念基本上包括规范、规则、程序，以及象征系统和认知模式等文化内容(社会学制度主义)④。制度是为了降低人们互动中的不确定性而存在，它界定并限制人们的选择集合⑤。这是人们在做出一定行为选择时要遵循的依据，由此形成组织和领域乃至整个社会的秩序。但是，这是在具体制度之间存在基本一致性的情况下才可以形成的，不然人们的行为会发生混乱。这种意义上，秩序的稳定性主要取决于相关制度的合理性、确定性、稳定性、一致性的程度。
然而，制度是嵌入在政治经济组织结构中的⑥，而结构是组织或一定领域各部分之间的关系⑦。制度和结构间的关系是相辅相成的，而且各部分的功能同结构结合在一起决定组织或社会领域整体的突现功能。制度和结构的上述含义说明，具体制度和结构并不是决定组织或领域整体特征的因素。决定社会组织或领域整体性质和特征的，是体制。
制度虽然是支撑或落实体制的主要内容，但体制却具有结构和具体制度所没有的含义。这就是体制所具有的整体性、象征性、同基本理念和权力的密切关联性、自我强化的倾向等特征。
在将某一对象当做整体且同环境密切相关这一点上，体制同系统一词没有什么区别⑧。但是，与系统概念不同，体制一词只适用于社会组织和领域。与制度的具体性和结构的部分间关系的含义不同，体制是决定贯穿于整个组织或社会领域运行方式和性质的概念。这种意义上，是整体决定部分及其相互关系，而不是相反。
如果在社会组织和领域整体的运行上有一种确定的体制，这应该以存在某种比较稳定或定型化的运行方式为前提，而且是区别于其它同一层面上的类型。因此这时的体制也是辨别某种实然状态类型归属的概念。无论从实践上还是从逻辑上看，这种定型化的方式或性质类型不可能具体规定所含内容，而是原则性的概括(因此“类型”往往具有典型性)，或者只提到象征性的一个词就可以理解，这也是制度或组织结构和社会行为正当性的重要根据之一。当然，这种象征性词汇是从无数的理论探索和长期实践中提炼而获得的。
在现实中，通常根据以下两个依据来把握各种不同类型的体制：其一是所属社会领域(政治、经济、管理等)，这是根据人们所从事活动或人与人之间互动关系的性质来确定的；其二是根据权力、利益、规则这三项中以什么为组织或领域存在和运行的主要依据来确定的。任何组织或领域如果是以定型化的方式来存在和运行，那么这三项是支撑其基本运行方式不可或缺的要素，可以将此三项理解为构成体制的要素(这是在机制层面上确定的要素，因此这里排除了机构等组织或领域的参与者)。关于此三项间的关系可以从以下说明来理解，即在关键制度中的行动者从维持这些制度中实现利益，而且成功的集体行动经常有赖于界定和详述广泛接受的博弈规则⑨。
但是，这三项在一定组织和领域的体制中所发挥的作用却存在着明显区别。权力和利益是组织和社会领域运行的主要驱动力(权力的作用主要是因为其所具有的强制性和工具性等特征⑩，利益是做出某种社会行为的主要诱因)，而规则是为完善社会秩序和共同体而安排的人为装置。规则和结构同体制一起，是为一定组织或社会领域得以成立和运行而安排的最主要的三层人为装置。
如果以体制的三项构建要素中的一项为主，那么其他两项就只能起到辅助机制的作用。或者说，根据此三项在一定体制中重要性方面的排列次序不同而呈现不同的状态，由此决定某种体制的运行方式和根本特征。当然，在现实中看到的情况常常是规则和权力处在竞争性状态，而利益则无论在哪一种情况下都以最强有力的辅助机制来起作用。例如，独裁的、计划经济的、等级的体制等，虽然分别属于政治、经济、管理等不同领域，但都是以权力作为存在和运行的主要依据并以某种利益作为辅助手段的，或者说，是以权力为主线来构建其领域的主要运行方式和特征的。同理，民主的和市场的体制是主要以法制作为主线构筑活动平台并以利益为主要驱动机制的。官僚体制是把规则当做主要依据来建构和运行的管理体制，而临时体制(adhocracy)则以权力下放到基层专家和扁平化的组织结构来有效地解决所面临问题的管理体制。
由于以上原因，体制的象征性需要由其体制的最高当局精心塑造和维护，体制由此又具有同基本理念的密切关联性特征。基本理念是国家或一定组织正式认可和积极提倡且定型化的信念体系，因此与政治权力相关(在其他类型的组织或领域中，也可以将各自的核心价值作为类似于基本理念的东西来理解这一特征)。这种基本理念的首要功能，就是给持有某种基本理念的权威主体提供其地位和行为的正当性和合法性，并根据基本理念来为自己的存在和所采取的各种政策建构意义(11)。由于这些功能，基本理念又具有很强的且伴随自我强化的排他性，这种排他性通常也反映到体制之中。
除了以上关于体制的含义、特征、构成要素等内容以外，这里还需要说明以下两点：其一，体制具有某种典型性，因此在考察现实中的一定体制性质时，只能以这种典型性为基准并以偏向哪一类型及其程度来做出判断；其二，体制的含义说明，体制有必须完善的问题。
体制先进性的主要含义
由于社会领域或组织在整体层面上都无法摆脱体制及其影响，因此为了保障领域或组织的生存和运行顺畅，必须完善其体制。完善体制的目的在于使得人们所从事的各项活动更加合理、公正，并解决好领域或组织所面临的问题。本文就是从这种角度上认为，能够有效地实现其领域或组织的核心价值，并同其环境保持适合点的属性，即为体制先进性。其主要包含以下内容：
第一，保持动态稳定。体制和具体秩序之间存在着不可分割的互补关系，这是由于两者在同一对象(组织或社会领域)上分别指涉不同层次的缘故。两者的具体定位是，体制的宏观框架特征和秩序的微观特征在制度这一中观层次的媒介下形成的关系。人们的行为是微观的或具体的，因此可以作为宏观框架的“内容”来理解。然而人的行为又是社会化与行动环境互动的产物(12)。这里的“行动环境”中最重要的内容就是体制框架。这种关系反过来又说明，稳定的体制需要健全的制度以及行动者(尤其是占据重要权力地位的行动者)对相关制度的认同和普遍遵循来支撑。
在不稳定的秩序下首先难以建立在一定组织和领域内普遍接受的权威，这一点又直接关系到体制运行的有效性问题。而且，秩序的不稳定意味着难以确定行动者的地位和角色，从而难以形成顺畅的社会秩序，这又促使投机行为的盛行。
然而，秩序的稳定决不可以通过僵化的控制获得，僵化的控制只能导致僵化的秩序。一个充满活力而向上的组织或领域，必须实现和保持动态稳定的状态。所谓动态稳定，是指在组织和领域内的行动者基本认同体制框架或体制的基本性质的前提下，在具体问题或政策上能够进行充分理性的讨论的状态。这种状态下，对公共问题可以通过有序的争论和竞争，而公共事务则根据环境需要和舆论而公正、合理、有序地调整政策方向。能够进行充分的理性讨论还有助于预防和化解各种社会矛盾。换句话说，能够进行充分理性讨论所必要的各种安排，实际上就是预防和化解各种矛盾最有效的装置。
第二，有效防止利益和权力的垄断。利益和权力的垄断必将导致制度的疲软。制度的价值在于所涉范围内的普遍适用性，但利益和权力的垄断将扭曲这种普适性并损坏其权威性。根据历史教训和逻辑推理，我们不难想象在已经形成利益和权力垄断局面的情况下该领域的秩序会发生何种结果，至少难以期待一定体制的长期有效。在这种状态下对共同体很不利的一种情况还有，由于被垄断了的利益和权力的驱动，根本无法纠正已经很明显的错误，因为利益和权力的垄断必将导致对更多利益的贪婪和权力的蛮横。
权力的垄断与否主要取决于体制安排，利益的垄断与否则主要取决于权力格局和当政者的政策走向。但是，无论利益还是权力的垄断与否均与一定体制及组织或领域参与者(尤其是当权者)所持基本理念具有重大关联。
第三，善于纠错。如上所述，体制同制度及行动者的行为之间存在着密切关系，但行动者的现实行为却强烈地受政策的指引或影响。然而政策过程极为复杂。我们知道，由于理性的局限性和环境的复杂性，以及政策的假设性质和人们在权力和利益上的贪婪等原因，再完善的体制下也会在处理公共事务上犯错误。因此在考虑公共事务的问题上，不应该把努力的重点放在不犯错误上，而应该放在如何尽可能防止和减少错误所产生的负面影响上。为此，需要构建善于纠错的体制。
从逻辑上看，为了善于防止和纠正错误，必须具备有关错误及其相关领域的充分信息和知识，而且相关问题的探索和讨论不应该被权力等因素干扰和扭曲。为此，当然要从制度上保障有关知识和信息传递方面的自由(自由和理性之间存在着不可分割的密切关系，即它们之间彼此需要(13))，还需要建设以独立人格为基础的公民社会并开发民智，这一点在很大程度上又取决于公益性组织的发展和公共媒体是否具有充分的独立性。在所有关于公共问题上的纠错机制和方法(在我们可以想象的范围内，为了纠正错误可以采取理性讨论、专门机构的纠察、上级的检查、通过严厉惩罚的警示，乃至诉诸武力等机制和方法)中，再没有比以公众或利益相关者(或在专业性比较强的问题上是作为内行的专家，当然行业内更要进行公开而充分的理性讨论)作“裁判”来进行理性讨论更好的机制和途径了。
第四，善于学习。善于纠错在很大程度上取决于能否善于学习。这里所说的学习是指，某种有机体为了生存和发展不断寻找同环境的适合点，并在此基础上调整自己的过程。如果没有这种学习，在环境变化比较大的情况下只能增强体内压力来寻求生存之路。如果这种压力超过该有机体能够承受的临界点，则必然走向灭亡。
这里通过讨论阻碍学习的主要障碍，来理解善于学习的体制必须具备的条件。最不善于学习的体制，首先是相对封闭的体制。由于这种封闭性质，体制接触环境并与环境进行互动的几率相对较小。通常人们所认为的环境是围绕某一有机体的外部世界。但是，环境的特征既不是稳定的，也不是客观的，而是组织或领域的成员在一系列条件下通过认识和解释才得以构成或展现出来的(14)。而且，人类行为的两个具体方面有动机和对环境的辨识，人们的不同动机极大地改变人们实际选择的结果，而人们是通过某些现存的心智构念来处理信息、辨识环境的(15)。因此，这里重要的是有助于认识和解释的条件或机制，而封闭状态是从根本上杜绝这种条件和机制的建设。其次是僵化的体制。僵化意味着缺乏弹性(因为僵化状态下不能展开健全的理性讨论，充其量只能机械地重复上级的硬性要求)和对环境变化的迟钝，因为下级难以突破上级所给定的框框。僵化的程度主要是同权力机制和基本理念的封闭性相关。最后是狭隘的基本理念。对于一定的组织或社会领域来说，基本理念是影响人们行为的重要因素。因此，在基本理念比较狭隘又具有很强的排他性的情况下，肯定会与其程度相应地限制人们的视野，即把人们的思路限制于这种基本理念的范围之内，从而限定学习的范围和可能性。不仅如此，基本理念本来与权力密切关联，而且具有排他性，因此在这种情况下理性讨论受权力干预的可能性极大。
第五，保持符合时代精神的基本理念。我们知道，虽然不少制度是在基本理念的指导下制定的，但也有很多具体制度并不以理念作为必不可少的前提，因为制定具体行为规则上有很多是从现实合理性(如技术合理性和程序合理性)的要求出发的。但是，对于体制，基本理念是必需的，而且这是体制之所以作为体制来成立并运行的核心所在。因此，为顺利构建体制先进性，有必要充分讨论如何树立和扩散时代精神，并在此基础上构建符合时代精神的基本理念。
然而，有关基本理念的讨论必须有其根据或基准，这也是依据什么来构筑基本理念的问题。显而易见，这种依据不可能一成不变，因为随着人类知识的积累和信息交流的增多，人们对世界的认识也会不断发生变化。这就是说，讨论基本理念的依据乃至基本理念本身随着时代的变化将不断发生变化。但是，这并不是说这种依据缥缈不定得难以把握。因为如果我们充分掌握现有知识和信息并在此基础上进行认真探索，那么在一定时期内相对意义上最具先进性的观念是不难被发现的。这里至关重要的是，为了构建更具先进性的体制及其理念，需要保持只要有益于组织和社会领域，就要吸收人类所有知识和智慧的心态。
结语
从以上内容来看，本文或许只具有关于体制及其先进性问题的导论性质。但是，本文也可以得出一些有意义的结论。
首先，弄清了体制的基本含义和特征以及在社会组织或领域中的地位。或许是由于在英语中没有很恰当的相对概念，诺斯虽然基本认识到体制的重要性却没有分清具体制度和宏观体制(16)。两者虽然指涉同一对象——组织和社会领域，但是，制度是规定组织参与者或社会成员的行为和相互关系的，而体制则是规定组织或社会领域整体的性质和运行方式的，而且这种区别具有重大意义。
其次，制度和机制的调整或改革难以弥补体制上的缺陷。虽然本文没有详细考察制度和机制及体制等三者之间的关系(笔者将另找机会专门讨论这一问题)，但是从本文的上述内容来看，三者的层次是不同的。如果只限于权力、利益、规则等三项的具体方面来寻求完善体制的途径(包括机构改革)，或者只通过引进所谓先进的技术和管理方法来期待一定组织或社会领域能够实现长期稳定和发展，那么得到的将只能是失望，而且很有可能丢失更为根本的影响因素而误入歧途。这是因为，只有体制才是决定一定组织或社会领域整体有效性的根本因素。这并不是主张没有必要纠正甚至放任证据确凿的错误，也不是否认完善具体制度或机制的必要性。但是，如果没有比较完善的体制，这种修补或引进充其量只能停留在治标上，而组织或社会领域等方面的良性发展和一国现代化之路则必将更加曲折和漫长。
再次，体制及其先进性在国家构建中具有特别重要的意义。因为，国家是组织的一个特殊形态(17)，其中又包括千差万别的组织和各种社会领域。根据本文的逻辑我们可以推理，对国家的长治久安和社会经济发展产生最大影响的因素，就是国家层面上的体制和基本理念。这一点对于后发国家具有极为重要的意义。
最后，在社会科学中，体制是一个很重要的分析概念。我们已经看到，至少在理解包括国家在内的各种组织和社会领域的问题上，体制是难以回避的概念，各种社会问题的根源均可在体制中寻找答案。不仅如此，各种社会领域和组织的区别主要在于体制构成要素的不同组合，由此给研究者提供可以理解、完善各种社会领域和组织的思路，即在比较同类而获得共性和比较异类而辨别其优劣方面。因此体制是学术研究的基本分析工具。
【注释】
①金东日：《中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心》，《学海》2008年第2期。该文探讨了政治行政化和行政政治化的体制对中国政府过程的负面影响。
②⑩金东日：《质疑“学术权力”：兼论和谐社会的另一层含义》，《广东社会科学》2010年第2期。笔者在该文中概括如下六点权力特征：强制性、关系性、方向性、资源依赖性、工具性、动态性。
③诺斯指出，“政治体系界定并实施着经济市场的产权。”“政治过程的决策严重地影响着经济的运行。”道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2008年，第149、154页。
④⑥彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒：《政治科学与三个新制度主义流派》；马克·阿斯平沃、杰拉德·斯奈德：《政治科学的制度主义转型及其对欧洲一体化的研究》，何俊志、任俊峰、朱德米编译：《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007年，第59、312、48页。
⑤道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，第34、4、27页。
⑦就组织而言，“结构是组织内部门的分化和关系的模式化。”詹姆斯·汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬嘉译，世纪出版集团、上海人民出版社，2007年，第60页。这种意义上的结构显然不同于诺斯关于结构的理解。他认为，“结构是指那些我们相信是决定实绩基本因素的社会特征。”他把一个社会的政治和经济制度(如产权制度)、技术、人口及意识形态都包括在结构概念中。道格拉斯·C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社，2003年，第3页。可见，这是从影响经济变迁和经济实绩的基本因素及其相互间关系的角度上理解的结构。
⑧英语中与体制相近的有System、Regime、form等。体制一词在强调整体性的意义上相近于system，在专指“政体”或产权等社会制度的意义上相近于regime，在以定型的形式来区别于其它类型或类型化的意义上相近于form。但是，至少从本文中关于体制的含义来看，这三个词都与体制概念有区别。
⑨保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社，2008年，第35页。
(11)马奇指出，意义能够降低决策过程中的模糊性和不确定性；同时做出决策是为了建构意义，因为意义服务于行动，行动又服务于偏好和身份的目的。詹姆斯·G.马奇：《决策是如何产生的》，王元歌、章爱民译，机械工业出版社，2007年，第151-160页。
(12)(14)埃哈尔·费埃德伯格：《权力与规则——组织行动的动力》，张月等译，上海人民出版社，2005年，第40、82页。费埃德伯格又指出，行动者从来不是在无结构的领域中行动的，他们所处的不同文化(无论是民族文化还是组织文化)都以一种先在结构形式制约着行动者的理性和选择能力。不仅如此，他们的行动自由，还受到他们所在的行动领域中的物质条件和社会条件的限制，这些条件是通过一系列包罗万象的、或统一性的结构和规则来维系的。见同上书，第7-8页。可以将这里所说的“结构”、“文化”、“条件”等看做是历史制度主义和社会学制度主义所说的制度。有关历史制度主义的相关内容参见何俊志、任俊峰、朱德米编译：同上书，第46-69页；第141-276页。
(13)阿玛蒂亚·森：《理性与自由》，中国人民大学出版社，2006年，第34页。
(16)诺斯指出，“创建一种能带来可靠承诺的制度环境，意味着必须建立起一个包含正式规则、非正式约束以及实施在内的复杂的制度框架。”“不同级别的规则——宪法、成文法、普通法[甚至是一些法规章程(bylaws)]——结合在一起，界定了存在于特定交换中的正式权利结构。”道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，第81、86页。这里所说的“框架”或“宪法”等，应该认为主要是本文所说的体制内容。同样，诺斯虽然认识到微观层面上的观点和宗教等宏观层次上的意识形态之间的区别，但都以意识形态这一词汇来表示。见同上书，第36页。
(17)曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店、上海人民出版社，2004年，第121页。
（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师）
责任编辑：晓华
