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摘要:中华人民共和国成立60年来,中国构建现代国家的艰辛探索主要在政治组织化、制度化与民主化三个方面展开。改革开放前,现代国家构建的重点是通过组织化的方式将原先“一盘散沙”的社会整合为政治共同体,健全社会主义国家政权;改革开放后,现代国家构建的重点是政治制度化与民主化,通过积极推进社会主义民主与法治实现政治生活的规范化与程序化。中国现代国家构建的基本逻辑是:党和政府首先通过政治组织化来推动现代化的进程,在此基础上通过体制改革与制度创新加强政治制度化与民主化的建设,规范公共权力运行,从而实现构建现代国家的宏伟目标。新中国60年政治发展的历史事实表明,一种具有中国特色的现代国家建设道路与模式在不断探索的实践过程中逐渐孕育和生成,这既造福中国人民,也为发展中国家如何实现国家现代化提供了一种新的发展模式。
关键词:现代国家构建;组织化;制度化;民主化
中图分类号: D62文献标识码: A文章编号: 0257-0246 (2009)
中华人民共和国自1949年成立以来,已经走过了60年的光辉历程。经过60年的努力奋斗,中华民族已经完全摆脱了新中国成立前政治动荡、经济凋敝、社会混乱的半殖民地半封建社会的局面,实现了政治稳定、经济发展和社会进步。从现代国家构建(Modern State-building)的角度讲,新中国成立后的60年,是中国历史上最深刻、最伟大的政治变革和社会变革的60年,也是构建现代国家艰辛探索并逐步走向现代化的60年。本文从政治学的视角,回顾与总结新中国成立以来构建现代国家的艰辛探索和伟大实践,重点分析中国政治组织化、制度化与民主化的发展道路与模式。
一、“组织起来”,健全社会主义国家政权
构建现代国家既是现代化的重要组成部分,同时也是为推进现代化提供组织和制度保障。所谓现代国家,是指在其管辖的地理区域内能够进行有效管理的政权组织体系,可以通过制定和执行法律、法规与政策贯彻国家意志,有效地应对现代化进程中来自国内外的挑战,实现国家统一、主权独立与民主法治。①
自1840年鸦片战争以来,在传统的帝国秩序逐步瓦解与崩溃后,中国面临的最大政治难题是,如何在一个幅员辽阔的领域内,将多样化的族群组织起来构建现代国家。在中国近代史上,无论是晚清实施的戊戌变法与“新政”,还是孙中山先生领导的辛亥革命,都是为构建现代国家所进行的努力。然而,上述努力都没有在全国范围内建立起行之有效的国家政权体系,也没有塑造出绝大多数社会成员对国家的认同,更没有从根本上改变中国半殖民地半封建社会的状况。此后,虽然南京国民政府于1928年在名义上实现了国家统一,并且在统一币制、取消厘金等方面取得了很大进展,但是,它始终没有真正实现主权独立与国家统一,没有建立统一管理的中央财经体制,没有能够将中央政府的法律、法规与政策行之有效地贯彻到地方政府与社会基层组织中。所以,南京国民政府并没有形成拥有公共权威的现代国家政权组织体系。中国共产党成立后,通过艰辛探索,逐渐开创出适合中国国情的构建现代国家的发展道路,即在党的领导下,将党的组织延伸到城市与农村的基层单位中,通过实现基层社会经济结构的革命在广大农村建立起政权组织,进而推动全国政权建设。1949年10月1日中华人民共和国的建立,为构建现代国家奠定了政治前提和基础。
新中国成立时,中国既是小农经济占据主导地位的落后的农业大国,面临着实现工业化与现代化的艰巨任务,同时又是刚刚实现民族独立与解放的内部分化严重、对外影响弱小的发展中国家。所以,如何将原来饱受帝国主义掠夺和奴役的国家变成主权独立的国家,将原来四分五裂的国家变成实现民族统一的国家,将原来人民备受压迫和剥削的国家变成人民当家做主享有民主权利的国家,就成为新中国成立后在现代国家建设上的首要任务。新中国要完成这个任务就必须“组织起来”,实现有效的权力集中,健全国家政权组织体系,使国家权力能够在全国范围内有效行使,从根本上改变过去国家政权内部分化严重、管理无序的状况。在现代国家构建过程中,新中国主要是通过政党组织、人民代表大会制度、国家行政管理体系等几方面的建设进行政治组织化,来推动现代国家建设。
新中国成立后,中国共产党在新的解放区逐步建立健全了党的组织,在城市和农村的基层社会中根据实际情况需要分别设立了党总支、党支部或党小组,通过党的建设推动中国现代国家建设。中国共产党通过在基层社会建立健全各级党组织,从横向上保障了党对政府的政策领导,从纵向上实现了中央对地方、地方对基层、基层对个人的政治整合,既为贯彻落实中央的决策提供了组织保障,同时也促进了生活在基层社会的群众通过基层党组织的领导作用逐步认同国家政权的合法性。新中国成立以后,中国共产党不仅建立健全了组织体系,而且也加强了党组织的自身建设。1949年11月,为了加强党的纪律性,克服官僚主义,中共中央决定成立中央与地方各级党的纪律检查委员会。1956年,中国共产党第八次全国代表大会通过了新的党章,明确了党员应当享有的各项权利,强调以民主集中制的原则处理上下级党组织的关系,规定“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则,任何重大问题都由集体决定,同时使个人充分发挥应有的作用”①。中共八大同时提出要将党的全国、省、县一级的代表大会改作常任制,要吸取国际共产主义运动的经验教训,反对个人崇拜。新中国成立后,中国共产党成为领导全国政权的执政党,代表工人阶级与广大人民群众的根本利益,同时,中国社会还存在着代表其他社会阶层与群体利益的民主党派、人民团体和无党派爱国人士。所以,在现代国家构建的过程中,中国共产党通过多党合作与政治协商的方式将各民主党派、人民团体和无党派爱国人士组织起来参政议政,共同推进国家的现代化建设。中共八大提出“共产党与各民主党派长期共存、互相监督”的方针,标志着具有中国特色的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度正式形成。
在现代国家政权建设中,新中国采取的是共和制的政体,将人民代表大会制度确立为根本政治制度与政权组织形式。在人民共和国中,虽然人民在根本利益上是一致的,但是,人民内部也存在着利益差异和矛盾。在这种情况下,共和国必然需要将具有利益差异和矛盾的社会成员组织起来,使不同社会成员的利益与意志都能够通过制度化的渠道得到表达,从而实现利益整合,确立起全社会的公共利益与公共意志。新中国成立后,人民是通过选举代表组织成人民代表大会的方式实现利益整合并确立社会公共利益的。人民代表大会制度是我国人民当家做主的主要制度形式,是共和政体在我国的具体表现形式。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一次会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定,“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”①。1953年2月,中央人民政府委员会第22次会议制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,确立了普遍、平等、直接选举与间接选举并用、举手表决与无记名投票表决相结合的基本原则,规定了选民登记、选区划分、代表名额分配、代表候选人确定、选举程序、表决形式以及对代表的罢免和补选、对破坏选举的制裁等具体选举制度安排,它标志着我国人大选举制度正式建立。1954年9月,通过选举产生的第一届全国人民代表大会制定了中国历史上第一部社会主义宪法,明确规定“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制”。②1954年宪法同时还规定了人民代表大会的职权及其与人民政府、人民法院、人民检察院的关系,规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是由民主选举产生,对人民负责,受人民监督,规定了人民的基本权利与义务。1954年宪法体现了人民民主原则和社会主义原则,是我国民主与法制史上的里程碑,标志着我国社会主义国家政权建设开始迈入新时期。在国家结构形式上,新中国采取的是中央集权的单一制国家形式,同时在少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度。这种制度安排创造性地继承了自秦汉以来两千余年中央集权国家处理中央与地方关系的历史经验,顺应了中国民众普遍的政治文化心理,同时也有利于在尊重中国民族关系的特殊性、民族结构的多样性的基础上,将全国各族人民组织起来进行现代国家建设,适应了中国社会要求实现国家统一、主权独立的需要。建国伊始,中央人民政府就开始着手建立健全各级地方人民政府,在全部已实现解放的领土范围内组织起完整的国家政权体系。在国家政权组织建设过程中,最为关键的是城市和农村的基层政权组织建设。在城市政权建设过程中,虽然建国后基本上形成了以街道为城市基层组织的市、区、街道三级行政组织体系,但是,由于街道这一级行政机构并不能完全适应计划经济体制的需要,所以,以企事业机构为核心的“单位”实际上成为城市行政管理的基础。这就形成了具有计划经济体制特色的“单位制”。在农村政权建设过程中,各地政府依据1950年6月公布的《中华人民共和国土地改革法》在新解放区内进行了农村土地改革。通过土地改革,广大贫雇农获得了土地,实现了“耕者有其田”的基本目标。这不仅促进了生产力的发展,而且增强了农民对国家政权的认同,强化了国家的权威。在土地改革之后,党和政府先后通过互助组、合作社与人民公社的方式将农民组织起来实现集体化,使国家政权对农村社会的全方位渗透与控制具备了完整的组织渠道,“将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来”③。通过城市和农村的基层政权建设,国家将个人完全纳入到高度组织化的企事业单位和人民公社中,使国家权力能够有效地延伸、渗透到城市与农村的基层社会,强化了国家政权的财政汲取、政治动员与社会控制能力,保障了国家能够动员全社会的物力、人力和财力支持现代化建设,也有助于培养社会成员的集体意识与国家观念。需要特别指出的是,由于中国是一个幅员辽阔、民族众多的国家,各个民族在历史渊源、文化传统与经济发展上既具有统一性又具有多样性,所以,新中国在采取中央集权的单一制国家结构形式的前提下,通过民族区域自治将各个少数民族共同组织在人民共和国内。民族区域自治制度的确立,既强调了中华民族的一体性同时又尊重了中国民族结构上的多样性,既在行政上建立了强有力的国家政权组织体系同时又给予民族区域自治地方一定的自治权以满足少数民族的自治要求,巩固与发展了中华民族多元一体的格局,增强了中华民族的凝聚力,实现了不同民族之间的平等、团结、互助与共同繁荣。
在构建现代国家的过程中,中央政府确立统一的财政管理体制是国家政权组织化程度提高的重要标志与手段。1950年3月,中央人民政府开始进行统一全国财政经济的工作,将财政、税收、金融管理等原先归属地方的权力收归中央,统一管理全国财政收支、物资调拨与货币发行,实施统一的预算决算、会计、审计和财政监察制度,确立了高度集中的“统收统支”的财政体制。通过“统收统支”的财政管理体制,国家能够有效地实现资源配置、优化行业布局与进行产业结构调整,集中有限的资源进行重大项目建设,调节不同省份和地区间的差距。在以“统收统支”为特征的财政管理体制下,中央政府在不同时期也曾进行相应的调整,将部分企业管理权和财政权下放给地方政府,把部分中央直属企业划归地方管理,扩大地方政府管理经济的权限。历史事实表明,从新中国成立到党的十一届三中全会之前,这一时期中国构建现代国家的总方向是“组织起来”,即在党的统一领导下,党和政府通过政治组织化的方式逐步确立和强化国家的权威性与合法性,通过实现国家对社会的全面渗透与控制将原先“一盘散沙”的乡土社会整合成为高度组织化的政治国家,将分散的不具有现代国家观念的“群众”组织成为民族国家的成员并塑造他们的国家认同感,促进国家能力的发展。在这一时期,党和政府主要是通过政治运动动员大众参与的方式进行政治组织化,实现中央集权。但是,政治运动本身具有难以控制的特点,它既是政治制度化与民主化程度不足的产物,同时也给政治制度化和民主化建设带来了巨大的障碍。
中共八大以后,由于国内外各种因素的影响,个人崇拜等现象在党内不断滋长,党内民主生活出现了不正常状态,党的中央委员会会议与全国代表大会不能按时召开。尤其是在“加强党的一元化领导”的口号下,国家权力不断集中,党政不分、以党代政的现象日益严重,人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度都受到相应的冲击,各项政治制度建设与民主建设一直处于徘徊状态。在1966年,由于对国内外政治形势判断失误,党的领导人错误地发动了“文化大革命”。“文化大革命”期间,在“以阶级斗争为纲”的错误路线的引导下,广大人民群众表面上通过所谓“大民主”的政治运动方式被动员起来,然而,实际上却使党和国家的许多行之有效的组织制度遭到极大破坏,整个国家与社会一度处于无政府的混乱状态中,导致中国现代国家建设受到严重挫折。
二、积极推进社会主义民主与法治建设
党的十一届三中全会彻底批判了“以阶级斗争为纲”的错误路线,作出了实行改革开放的重大战略决策,实现了新中国成立以来党的历史的伟大转折,中国现代国家建设进入了以政治制度化与民主化建设为重点的新的历史阶段。改革开放以来,党和政府总结了“文化大革命”的历史教训,放弃了通过政治运动构建现代国家的方式,寻求通过体制改革与制度创新,不断加强党组织的制度与党内民主建设,逐步完善人民代表大会制度,经过多次行政机构改革初步建立了适应社会主义市场经济的行政管理体制,推进了基层民主建设,拓展了公民有序参与社会公共事务管理的机会与渠道。
十一届三中全会以来,党中央为了改革过去一段时期因权力过分集中而损害党内民主集中制的做法,在制度化与民主化建设方面采取了许多具体措施,加强党中央和各级党委集体领导体制,通过建立有效制度来保障党员的民主权利。改革开放后,党中央相继颁布实行《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等规章制度,不断完善民主集中制的制度体系,逐步健全党的代表大会制度与党的委员会制度、党内选举制度、党政干部选拔任用制度、党内监督制度与党务公开制度,确立了规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则,为实现党内政治生活的制度化、规范化与民主化奠定了坚实的基础。为了有序推进党的组织制度化与党内民主建设,党在以下几个方面推进了执政方式的改革: (1)不断完善党的代表大会制度,逐步推进党代表大会常任制,进一步发挥党代表的作用,提高了党的代表大会的权威性。(2)合理划分各级党委常委会与全委会的职责权限,完善党的地方各级全委会、常委会工作机制,建立健全中央政治局常委会向中央政治局、中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度,进一步强化全委会在重大问题上的决策作用。(3)加强党内选举制度改革,改进候选人提名制度,逐步增加差额选举的比例与范围,扩大基层党组织领导班子直接选举范围,不断探索扩大党内基层民主的实现形式。(4)废除领导职务终身制,建立领导干部离退休制度,实行干部任期制,将民主推荐与民主测评作为党员干部选拔任用的必经程序与基本环节,全面实施考察预告、任前公示、试用期等机制,推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。(5)依法建立健全党内监督机制,完善党内巡视制度,确立党员领导干部述职述廉、诫勉谈话、领导干部报告个人有关事项的制度。(6)进一步完善党委内部的议事规则与决策程序,推动建立党内民主决策机制,广泛实行听证与公示制度,逐步建立符合实际的党务公开制度体系和运作机制。在改革共产党执政方式、完善党内规章制度的基础上,不断加强党员在党内的主体地位,重视保障党员的知情权、表达权、参与权与监督权。2004年10月,中共中央颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》,在原则上规定党员权利的神圣不可侵犯性和平等性,同时具体规定了党员享有的各项权利,详细列举了党员权利的保障措施,明确了党的各级组织和领导干部在保障党员权利方面应尽的职责,是党中央进一步推进党内民主建设所采取的重要举措。党内民主制度的健全与完善,对人民民主产生了重要的示范与带动作用,为发展社会主义民主政治找到了一条切实可行的途径。改革开放后,中国共产党除了加强自身组织制度与党内民主建设外,同时也坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度,充分发挥参政党的作用,团结一切可以团结的力量进行中国现代国家建设。
改革开放以来,我国人民代表大会制度得到不断发展与完善,主要表现在: (1)人大选举的制度化与民主化程度不断提高,扩大了人大直选的范围,规范了人大代表名额分配,完善了代表候选人提名与确定的制度,实行了差额选举,逐步形成了一套适合中国国情的更加科学、民主、规范与有效的选举制度和选举程序,使人民代表名额分配更加公平、选举过程更加平等、人民代表更加具有广泛性、人民代表的能力不断提升。(2)加强了全国人大和地方人大的组织体系建设,充实与健全了人大常委会的工作机构,相继增设了民族、法律、财政经济、教科文卫、外事、华侨、内务司法、环境资源保护、农业与农村等专门委员会以及有关办事机构,扩大了全国人大常委会的职权。(3)在县以上各级人大设立常委会,增强了地方人大对当地行政机关和司法机关进行日常监督的职权,更好地推进地方国家权力机关的建设。在不断加强人民代表大会制度自身建设的同时,人大的工作制度也逐步得到健全,全国人大与地方各级人大的立法、监督功能不断得到加强,在重大事项决定与人事任免上发挥着越来越重要的作用: (1)人大的立法工作得到加强,以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系已经基本形成。改革开放以后,截止到2008年3月,全国人民代表大会及其常务委员会已制定229件现行有效的法律,各级地方人大及常委会制定了7000多件现行有效的地方性法规,民族区域自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例。(2)全国人大与地方各级人大不断拓宽监督渠道,完善各项监督制度,加强了人大对行政机关和司法机关的日常监督,例如,听取和审议“一府两院”工作报告制度,审议国家计划与预算制度,受理公民申诉、控告、检举制度,健全人大代表的询问和质询制度、特定问题调查制度、罢免或撤销国家机关工作人员职务制度等。(3)近年来,各级人民代表大会通过制度创新开拓出许多新的民主形式,例如,召开立法听证会、组织人大代表列席人大常委会会议、组织公民列席旁听人大会议、成立立法咨询专家团、对人大及其常委会任命的“一府两院”组成人员进行述职评议、人大代表到选区向选民述职等。
通过改革开放30年来的建设,我国人民代表大会制度已不再是在形式上可有可无的“橡皮图章”,而是真正成为人民实现当家做主的根本制度,成为建构中国政治权力合法性的重要制度安排。
改革开放以来,为了提高行政效率,建立适应现代化建设的行政管理体制,中国政府不断开展行政管理体制改革,使中国行政机构朝着构建法治政府、责任政府和服务型政府的方向不断进步。中国政府的行政管理改革主要表现在下述几个方面:
(1)政府机构改革。中国政府先后经过1982、1988、1993、1998、2003和2008年6次行政机构改革,精简了机构,提高了行政效率和政府治理能力。
(2)转变政府职能。改革开放以来,中国政府职能实现了四个转变:一是从微观管理向宏观管理转变,二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划、政策引导的间接管理转变,三是从只管部门所属企业向全行业管理转变,四是从对社会的管制向组织协调、提供服务和检查监督转变。①初步建立了适应社会主义市场经济需要的行政管理体制。
(3)加强政府法治建设,规范政府行为。中国政府相继颁布实施了《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》与《公务员法》等法律法规,完善与发展了行政诉讼体制与政府公务员制度,构建了相对完备的有关行政执法的法律监督与救济制度。
(4)转变政府管理方式,提高政府管理民主化程度。中国政府大力推进政务公开制度,建立了新闻发言人制度,促进了电子政务建设,颁布实施了《政府信息公开条例》,使政府过程透明化与政务信息公开化程度不断提高;逐步建立了包括决策咨询制度、社会公示制度、社会听证制度与评估制度在内的政策制定与回馈机制,形成了公众参与、专家论证和政府决定的行政决策体制,提升了政府公共决策的质量和透明度。
(5)建立健全政府职责体系与行政问责机制,实施政府绩效评估制度、政府官员引咎辞职制度与责任追究机制,确立包括立法监督、司法监督、行政机关内部监督、政党监督、人民群众与新闻舆论监督在内的政府责任监督体系。
通过简略回顾改革开放以来党内民主制度建设、人民代表大会制度建设和政府机构改革的成就,我们可以发现,新中国成立以来,现代国家构建在改革开放后发生了非常深刻的转变。这种转变主要体现在现代国家构建的理念、重点与方式三个方面。
第一,改革开放以来,党和政府彻底否定了“以阶级斗争为纲”的错误路线与实践,确立了“以经济建设为中心”的正确路线,并且随着改革开放的不断深入发展逐步确立了“以人为本”和科学发展观的新理念。这种转变必然导致现代国家构建理念的深刻变革。“以阶级斗争为纲”的错误路线过于强调和夸大了国家的阶级属性和阶级统治的职能,相对忽视了国家的公共属性和社会职能。作为政治共同体,现代国家不是为一部分人利益服务的,而是为全体公民服务的,是体现公共精神、履行公共职能、保障公共秩序、维护公共利益、促进社会公平正义的公共性主体。所以,改革开放以后,中国现代国家构建在理念上必然需要强调重新调整国家与社会、国家与公民之间的关系,加强民主与法制建设,积极推进法治政府、责任政府与服务型政府建设,通过促进公民有序参与管理社会公共事务的权利保障与维护社会公平正义。
第二,新中国成立后,构建现代国家实际上经历了一个初建、曲折和改革发展的历程,可以根据其重点不同以改革开放为分界线划分为两个不同的历史阶段:改革开放前,构建现代国家的重点在于,通过组织化的方式将原先以小农经济为主的“一盘散沙”的社会整合为政治共同体,既推动分散的社会权力自下而上地集中为国家权力,同时又促进国家政权自上而下地向社会进行渗透与控制;改革开放后,构建现代国家的重点在于国家政权的制度化与民主化建设上,通过积极推进社会主义民主与法治来实现公共权力运行的规范化与程序化,保障公民有序参与社会公共事务管理的权利。
第三,中国构建现代国家的方式也发生了重大转变,从搞政治运动转向体制改革,从追求激进转向寻求渐进。改革开放前,中国构建现代国家主要是通过政治运动进行组织动员的方式实现的,在现代国家构建道路上选择了一条激进的发展道路。由于政治运动具有很大的破坏性与不稳定性,所以,党和政府在改革开放后彻底放弃了通过政治运动推动现代国家建设的激进方式,转向通过体制改革和制度创新,特别是注重政治制度化与民主化建设,寻求有序、渐进的变革。这种渐进式的现代国家构建道路主要表现在以下几个方面:首先,从对现代国家构建战略的选择看,党和政府充分认识到现代国家构建是一项长期的、艰巨的工程,注重把现代国家构建的当前目标和长远目标结合起来;其次,从对现代国家构建策略的选择看,党和政府强调构建现代国家的目标设计要具有阶段性和层次性,注重现代国家构建方式的可行性、发展过程的有序性,在具体方针政策上采取了循序渐进的方式进行现代国家构建;再次,在现代国家构建过程中,党和政府努力寻求社会各种因素和各种力量的均衡状态,注意整合由于利益关系的调整而易于引发社会冲突的各种因素,同时在解决社会冲突的方式上用民主协商的和平方式取代以前强调斗争的暴力方式。
三、对共和国60年来现代国家构建道路的总结分析
通观共和国60年来政治发展的历程,中国构建现代国家的基本逻辑是,党和政府首先通过政治组织化来推动现代化的进程,在此基础上通过体制改革与制度创新加强政治制度化与民主化的建设,规范权力运行,从而实现构建现代国家的宏伟目标。新中国之所以能够实现政治稳定、经济发展和社会进步,关键在于找到了一条符合中国国情的国家建设道路,即通过政治组织化、制度化与民主化的方式构建现代国家,从而有效地应对了现代化进程中来自国内外的各种挑战。政治组织是权力运行的载体,国家只有通过政治组织才能贯彻自己的意志,建立统一的政治秩序。新中国成立后构建现代国家的经验与教训表明,党和政府只有在通过政治组织化进行有效集权的前提下,才能推动现代国家政权体系建设,实现稳定的政治秩序。政治组织化的目标在于,既要将分散的社会权力集中到国家,同时又要将集中于国家的权力渗透进社会,逐步将传统的以族群为基础的地方性社会改造为具有凝聚力的现代民族国家。在现代国家构建过程中,如果政治组织化进程滞后或者政治组织化程度低下,其结果必然是,要么使广大人民群众仍然处于“一盘散沙”的状态中,要么则引起社会秩序混乱,政令不通,甚至导致政局动荡。在实现政治组织化的方式上,应当强调通过制度化与民主化建设保障政治组织化的顺利实现,理顺不同社会群体间的利益关系,扩大不同群体成员在组织化过程中表达自身利益的机会与渠道,避免在组织化进程中忽视相关群体的正当权益。
构建现代国家不仅需要通过政治组织化实现权力集中,而且需要通过政治制度化建设规范公共权力的运用。制度是由具有强制性和约束力的规则体系组成的,是人们进行交往与合作的基本前提,它为解决社会成员之间的利益冲突提供了基本的规范与程序。政治制度化水平的高低既体现出政治生活中规则的有效性程度,同时也反映出现代国家建设水平的高低。正如美国政治学者亨廷顿在分析变革社会中的政治秩序时指出的,“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府,而且还是一个坏的政府……一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的”①。改革开放前,虽然中国社会政治组织化程度非常高,几乎所有的社会成员都被动员起来参与到社会公共生活中去,但是,由于党和政府主要是采取政治运动的激进方式实现政治组织化,通过群众专政与大批判来代替法制建设,没有处理好政治组织化与制度化之间的关系,因而导致政治制度化建设严重滞后。改革开放后,党和政府不断提高政治制度化的水平,加强社会主义法制建设,在1999年宪法修正案中明确规定中华人民共和国实行依法治国,因而维护了安定团结的政治局面,保障了中国现代国家建设的顺利进行。
在构建现代国家的过程中,不仅需要实现有效的集权,规范权力的运用,而且应当建构出确立公共权力合法性的制度安排。这就需要进行政治民主化建设,保障广大社会成员有序参与管理社会公共事务的权利。政治民主化不是搞无政府主义,不是意味着削弱国家权力;恰恰相反,政治民主化的进程依赖于有效的国家权力进行推动,同时,现代国家权力也只有通过民主过程才能获得合法性与权威性。新中国建立初期,党和政府在党内民主建设、人民代表大会制度建设和基层民主建设方面取得了一定的成就,积累了一定的经验,但由于急于实现现代化,错误判断了国内外形势,将阶级斗争扩大化,用政治运动的方式取代制度化的民主政治建设,因而损害了社会主义民主化建设进程,致使现代国家建设受到了挫折。改革开放后,随着社会主义市场经济的确立,不同社会群体的主体意识与参与精神不断增强。这就使得党和政府将现代国家建设的重点放在社会主义民主上来,应对市场经济条件下多元群体的利益诉求,集中广大人民群众的智慧实现决策的科学化。事实表明,中国社会主义民主建设的步伐在改革开放后不断加快,现在已经形成了人民代表大会制度建设、党内民主建设和基层民主建设三方面相互促进、共同进步的局面。当前,中国民主政治建设的核心是调整国家与公民之间的关系,通过逐步扩大公民有序参与管理社会公共事务的权利促进法治政府、责任政府与服务型政府的建设,通过建立决策咨询、公共政策听证、新闻公布等制度保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权,逐渐形成国家与公民之间平等对话、协商与合作的良性互动关系。
共和国60年政治发展的历史表明,在构建现代国家的过程中,政治组织化、制度化与民主化三者是不可或缺、不可分割的。政治组织是政治制度与政治民主的载体,政治组织化是政治制度化与民主化的基础与前提。如果在现代化进程中不能将广大社会成员动员起来组织成为政治共同体,将分散的地方性群体凝聚成为现代民族国家,那么,任何制度化与民主化的努力都无从谈起。政治组织化不是与制度化与民主化相对立的,政治组织化的过程也应当蕴涵着制度化与民主化的建设;否则,政治组织化的结果可能会导致权力过分集中、国家机关臃肿庞大、官僚主义严重等问题。在现代国家建设过程中,制度化与民主化两者是相辅相成的:如果没有制度化为公民政治参与提供有效的规则,那么,所谓的民主化往往不仅不能实现政治稳定与秩序,而且,还可能带来公民“参与爆炸”的现象,导致无政府主义或极端个人主义泛滥;同时,如果不将民主作为政治制度化建设的内在原则与基本价值,那么,制度化的结果往往可能导致长官作风、命令主义与官僚主义,从而背离构建现代国家的方向与目标。邓小平同志在阐述民主与法制的关系时就曾深刻指出:“要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的……民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行”①,“不要社会主义法制的民主,不要党的领导的民主,不要纪律和秩序的民主,绝不是社会主义民主。相反,这只能使我们的国家再一次陷入到无政府状态,使国家更难民主化”②。
新中国之所以能够在现代国家建设中取得辉煌成就,主要在于走出了一条符合中国国情的政治组织化、制度化与民主化的道路。新中国成立后,虽然曾经借鉴过其他社会主义国家的现代化建设经验,但是,我们从来没有放弃探索具有中国特色的现代国家建设道路。新中国所确立的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,都是中国共产党和中国人民在政治实践过程中通过不断探索建立起来的适应中国国情的政治制度。
总之,中华人民共和国成立后的60年,既是不断奋斗经历过曲折的60年,也是不断探索和充满希望的60年。虽然构建现代国家的目标尚未完全实现,政治组织化、制度化与民主化的程度和水平仍然需要不断提高,但是,中国现代国家建设已经取得了举世瞩目的成就,不仅保障了中国政治稳定、经济发展与社会进步,极大地改善了中国人民的物质文化生活水平与人权状况,而且,一种具有中国特色的构建现代国家的道路与模式也在不断探索与实践的过程中逐渐孕育和生成。这既造福中国人民,同时也为发展中国家如何实现现代化提供了一种新的发展模式。
责任编辑：何容
