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　　改善民生取得成功的一项基本条件，就是必须有广泛、持续、有力的公民参与。公民参与作为破解和研究改善民生的平台和渠道，关系到政府与社会的信任关系，构成衡量中国社会政治现代化进程的重要尺度，与转变政府职能具有异曲同工之意。破解当下中国社会“公民需求增长与公民参与不力”的尴尬和困局，提升和完善公民参与的程度和质量，有助于优化政府与社会的信任关系，完善改善民生的运行机制，拓展改善民生的平台渠道，凝聚改善民生的社会合力，进而有效培育公民参与的责任意识和公共精神。

　　一、公民参与：改善民生的目的价值

　　在世界经济发展处于历史拐点的关键期，中国共产党提出了“关注民生，改善民生”的理念，激发了人们思考发展的目的是什么、什么样的发展是更好的发展等问题。对这些问题的反思和研究必将引领广大公民不断超越低级需要，创造更加美好的幸福生活，提升人的“意义世界”。幸福生活是改善民生最根本的理念基础、最内在的价值架构和最普世的人性诉求，是社会发展的意义所在。在一定意义上，改善民生与幸福生活具有逻辑替转功能，只是它们强调的侧重点不同，前者强调政府职能，后者侧重公民生存质量。改善民生与幸福生活之间存在强相关关系，并且这种关系在很大程度上可能独立于经济条件的影响。没有什么力量可以消弭公民对幸福生活的欲望，也没有什么力量能够摧毁公民建设幸福家园的行动。虽然幸福作为一种主观感受具有不确定性，但是，幸福生活永远是动员和激励公民参与的草根力量，公民生活的幸福感永远是测量民生改善程度的晴雨表和方向盘，改善民生的动力就来自公民对幸福生活的追求，幸福生活是改善民生的最终诉求。一旦我们能用幸福指数替代GDP，以对幸福生活的追求替代对物的片面贪婪，我们的发展就开始步入了改善民生的时代。

　　公民参与作为改善民生主体意志的行动表达，不仅奠定了科学考评改善民生的宏观标准，更使以人为本的科学发展观有了更目的化的实现形式。改善民生作为中国共产党的执政理念虽然在政治上已经建立起来，但作为一种社会发展理念尚未深入人心，更准确地说，改善民生的公民参与意识及其能力尚未全面养成。从目前社会底线伦理的频频失守，到公共空间基本安全感的丧失，从随地吐痰、乱丢杂物、私搭乱建，到交通秩序混乱、公共设施使用率不高，不难发现公民参与不力的后果已伤及公民自身的生活质量及其城市的公共形象。如何破解公民参与不力与公民需求增长的矛盾和困局将成为能否改善民生的核心问题。拓展公民参与能力、改善公民的生活习性和行为方式，作为影响民生改善的一个重要变量，将构成衡量一个城市或地区民生改善程度的重要尺度。

　　幸福生活既是改善民生最基本的伦理品性，亦是公民参与民生建设的目的价值和动力源泉。正如安德森所说：“人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙，就会无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益的直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。”[1]只有在公民普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所追求的诸如责任、妥协、个体的自由发展、人类的平等这些基本价值。佩特曼认为公民参与能够促进人类的发展，提高人们的政治效能感，减少人们对权力中心的疏离感，培养人们对公共问题的关注,有利于形成一种积极的、富有知识的、对政府事务敏感并有兴趣的公民，从而有助于一个参与性社会的形成。一个民主的政体必须相应地存在一个参与性社会，即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化。公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所。[2]所以，生活对民生是第一位的，一个人的生活中隐含着他的价值观，公民总是携带着他对生活的看法和追求来面对其生活的社会。

　　二、公民参与：改善民生的公共精神

　　改善民生的社会事业在本质上是民众的事业，只有公民的积极参与，才能建设真正适宜公民发展的社会。参与性或曰公共性构成了改善民生最具活力的发展品质，它是实现民生的“安全性、健康性、便利性、舒适性、可持续性”的一种支持性的公共精神。就功能而言，改善民生具有人人共享的“公共性”品质；就建设而言，改善民生需要公民的“参与性”行动。改善民生的这种公共性与参与性品质集中表现为：改善民生依赖于充分的公共产品和公共服务，每个公民都以普通人的身份参与其中；公共空间能够作为相互学习的地方，每个公民都能成为别人的师长和楷模；公民意见得到尊重，公民能以制度化形式参与民生建设过程。

　　在价值观层面上，公民参与体现为人们的一种生活信仰和权利诉求。在实践层面上，公民参与作为一种机制设置，是介入改善民生建设的一种行动方式，其意义在于：公民在参与中能够发现自己、说明自己、表达自己、感悟自我的地位、权利和责任。公民在参与改善民生的过程中重新认识自己的生活，重新认识生活原本是什么样，可能是什么样，应该是什么样。参与不仅考验着公民的行动方式，也选择着公民的生活方式。参与匮乏与生活匮乏是互为表里的两个方面。如果说我们现在的生活依然不能满足人的精神需求，那么主要原因不在于我们还不够享受，而在于面对着这个急剧变化、千差万别的复杂社会，我们缺乏足够的参与能力，即缺乏洞察力、理解力、表现力及如何生活才算幸福的感悟力。在民生建设过程中积极促成公民参与活动，能够有效地形成一种合法性的语言交往方式，从而促进政治合法性。哈贝马斯认为：“语言交往具有双重结构：只有在具备了人际之间的交往关系的同时，才有可能就命题内涵进行交往。而这正体现了人所特有的认知能力和行为动机与语言的主体间性之间的交互作用。语言所发挥的是一种转换功能；由于诸如感觉、需求以及情感等心理过程被转移到了语言的主体间性结构中，因此，内在事件和内在经历就转变成了意向内涵，而认知则转变成了陈述，需求和感觉则转变了规范期待（戒律或价值）。这种转换导致有众多后果的差异，一边是意见、愿望、快乐和痛苦的主体性，另一边则是和普遍性要求一起出现的表达和规范。普遍性意味着知识的客观性和有效价值的合法性；它们共同确保对于社会生活世界具有构成意义的共同体。无论是对于经验或工具行为，还是对于立场和交往行为，语言主体间性的结构都具有构成意义。同样是这些结构，在系统层面上调节着对外部自然的控制和对内在自然的整合，即调节着社会化过程。而社会化过程依靠的是社会化个体的力量，并且把真实的表达和需求加以论证的规范当作是自己的媒介。”[3]

　　经过市场经济洗礼的现代公民已经不仅是公共选举的平等“投票者”，也不仅是政府公共服务的“消费者”，更不是政府立场的反对者，而是变成了改善民生的直接参与者和积极活动者。公民参与理论的先驱谢莉·安斯汀（Sherry Arnstein）认为：“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”[4]首先，公民参与是对作为社会主人的公民权利的尊重。公民参与是公民权利在改善民生中的一种诉求方式和表达渠道，公民就是在参与过程中形成某种利益耦合机制，从而使自己对社会公共物品和社会价值分配的意愿和要求得以充分表达和有效诉求。其次，公民参与可以避免改善民生建设走向“动员式”或“运动式”的形象工程，从而获取改善民生建设动力机制的合法性。公民参与作为社会与政府沟通的民主纽带，有利于强化政府与公民间的沟通与良性互动，增强政府对公众需求的回应性，有效地整合公民对政府关于“改善民生”发展理念的公共选择和价值认同，提升政府公共服务的绩效，从而增强公民对政府的认同感与满意度，借助于有效的表达途径与方式，这种认同感与满意度又可以转化为参与性的公共精神。在这种情况下，公民利用广泛有序“参与”的行动方式来对话或影响政府及其决策者的价值立场和行动方向，从而避免或减少政府体制运作对“公意”的可能的偏离，以获得地方政府执政的合法性。因此，公民参与应该成为改善民生建设的行动原则。在改善民生的过程中，应当形成一种协商性民主，营造一个诚信、公开、透明的环境，以鼓励公民参与到改善民生政策的制定和实施中。第三，参与是每个生活于现代社会中的公民所必须持有的美德，是维系公民共同生活的精神依托。在社会共同体中，公民通过参与公共事务管理，方能超越狭隘的个人利益，感受到自律和自主性的生活体验，形成友爱、互助、正义、宽容和信任等核心价值观，发展公民尊重他人的民主素养。总之，公民参与就是公民的责任，是公民为实现其权利而进入改善民生建设的实践行动。正是透过公民参与的实践活动，人们经由共同解决问题、协商、对话、化解冲突、容忍差异、相互尊重的过程，不断求同存异，获得幸福生活的价值目标和信仰准则。

　　三、公民参与的现状及其能力拓展

　　以“幸福生活”为价值目的的改善民生建设，作为一种执政理念，以其特有的世界观、价值观的导向功能确定了基层政府与公民大众的行为边界、责任担当和协同关系。然而，在实践操作层面，这种行为边界、责任担当和协同关系常常以错位、缺位和不到位的胶着状态存在着。

　　首先，政府尤其是基层政府的认知错位和行动不到位，从而缺乏一种有效的政治参与途径。基层政府对公民参与在改善民生建设中的重要性虽有认知，但缺乏理性的分析与有效的制度设计，诸如自觉不自觉地将改善民生建设中政府与公民的关系视为“供应商”与“消费者”的主客关系，进而客观上否定了公民参与身份；将公民参与作为民主政治建设的重要组成部分，忽视了公民政治参与与公民行政参与的不同特色，对改善民生过程中公民参与的规律把握不够，对公民参与改善民生建设面临的障碍与困难认识不足或过于乐观。在改善民生建设中，基层政府不仅要强调公民参与的重要性，更要重视公民参与的科学性和有效性。依据约翰·托马斯（John Thomas）的公民参与理论，要实现公民参与改善民生建设的有效性，关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。这就需要基层政府部门在改善民生建设中不仅要提高对公民参与的认同度，更要提高对公民参与的认知度，总结和了解公民参与改善民生建设的规律与特色，理性分析公民参与改善民生建设中面临的问题与障碍。

　　其次，公民的需求增长与参与能力不足并存。目前我国公民参与改善民生工程的意识与能力不容乐观，仍然存在不少问题。其一是“公民精神”不足。部分公民对自身在改善民生建设中的主体角色、权利与责任认识不清，片面认为改善民生建设只是政府内部的作风整顿或机制改革，自己不过是改革成果的享受者，因而对改善民生建设持被动的观望态度，缺乏主动参与的责任意识。还有部分公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识而参与，仅仅是为了表达自身的利益或解决自身的问题而参与，存有“搭便车”的功利心理。其二是公民参与的组织化程度不够。目前我国公民参与改善民生建设多表现为分散性的个人参与，组织化的公民社会组织参与不够。其三是公民参与的素质与能力有限。多数公民缺乏参与社区公共管理的基本知识储备，对相关的资讯与技能缺乏了解，加之政府信息的透明度不够，加剧了公民参与的盲目性。

　　公民是改善民生建设的主体，但公民能否成为改善民生建设的推动者和担当者，取决于公民能否实现其自身参与能力的可持续发展。因此，拓展公民参与能力理应成为基层政府在改善民生建设中公共服务供给的趋势和责任。所谓公民参与，对公民个体而言，旨在让公民有能力、有机会、有渠道去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为中去；对政府公共机构来说，参与就是所有公民的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。公民参与作为一种制度化的民主制度，强调的是决策者与受决策影响的利益相关人共同遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则实行双向沟通和协商对话的善治活动。因此，完善公民参与机制、优化公民参与形式、提升公民参与素养是拓展公民参与能力的三大有效对策。

　　其一，完善公民参与机制。公民参与机制不健全是当前我国改善民生建设工程中亟待解决的首要问题。基层政府在设置公民参与渠道、选择公民参与模式、回应民意诉求、保障公民参与有效性等方面都存在结构性失衡等问题，诸如对改善民生的政府绩效成果的评价参与较多，在公共服务和公共产品供给等方面的参与较少。科学界定或选择改善民生建设工程中公民参与的广度和深度，是直接影响改善民生建设绩效的关键环节。所谓参与的广度，是从量的角度考量公民是否普遍参与。参与的深度，是从质的角度考量公民是否充分参与。当然，公民参与的广度和深度与改善民生绩效之间并非一定成正比关系，也就是说公民参与改善民生并非范围越广、程度越深、频率越高，成效就一定越好。如南京的“万人评政府”在受到广大民众欢迎的同时，也有来自社会各界的质疑，对其在公共利益表达的代表性、广泛性、有效性，以及对决策质量、行政效率、行政成本、执行力等方面的影响，都心存顾虑。究其原因，这些都与公民参与的机制不健全有关系。

　　其二，拓展公民参与形式。公民参与作为改善民生建设中的一种公民治理行为方式，是受制于一定生产力水平、科技创新能力和文化传统习俗的有限参与行为。以活动为载体,吸引公民普遍参与,是新形势下加强和改进民生建设的重要途径。从目前公民参与的特点来看，公民参与行为的这种有限性表现为：社会性或问题性参与居多，高层次的决策参与较少；动员性参与较多，自主性参与较少；手段性参与较多，目标性参与较少。这些问题的根本解决有待于社会经济和民主政治发展水平的总体提高，但开辟和培育改善民生建设工程中公民参与的多样化形式不失为一种重要的思维战略；适宜的多样化的公民参与形式或渠道，是拓展和持续公民参与深度、广度和规模的有效的行动策略。直接参与—间接参与、个体参与—组织参与、象征性参与—实质性参与为当下公民参与的几种主要形式，如何形成多样化形式合成的公民参与结构，是一个需要从理论与实践双重意义上积极探讨的时代课题。

　　其三，培育公民参与素养。公民参与能力不是天生的，也不是在后天自发形成的，而是通过对社会生活的体验，特别是通过公民参与活动、接受公民文化教育而逐步培育出来的。公民参与素养作为培植良好公民参与意识的基础，直接决定公民参与能力的高低并有助于公民参与机制和参与形式的效用发挥。一般而言，公民参与素养越高，参与能力越强，就越能影响政党和政府的决策，从而增强民生改善的渠道、活力和潜力。改善民生中的公民参与，是指公民作为国家的主人，自主决定改善民生的议题、程序，通过国家的力量实现对改善民生的自治。因此，理性的自我认识能力、基本的正义感能力以及形成合理的善的观念能力将成为形塑公民参与素养的基本人格特性。

　　注释：

　　[1] [美]安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版第78页。

　　[2] 万健琳：《参与式民主理论评述：基于公民身份的政治》，载《国外社会科学》2010年第1期。

　　[3] [德]哈贝马斯：《合法化危机》，上海人民出版社2000年版第15页。

　　[4] 转引自顾训宝：《十年来我国公民参与现状研究综述》，载《北京行政学院学报》2009 年第4 期。

　　（作者：宋煜萍，苏州大学政治与公共管理学院副教授；陈进华，苏州大学政治与公共管理学院教授）

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