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　　摘要：当前中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，要特别关注的是：（1）确立长期“适度居住权”政策；（2）以廉租房和公租房为主体，构建不同口径保障房之间的“防火墙”机制；（3）确立以城市常住人口住房缺口和低收入家庭住房可支付能力为供给与需求测算的客观依据；（4）初始阶段侧重于供给端以新建为主，然后逐步过渡到需求端以直接向低收入家庭提供住房补贴为主。

　　关键词：保障房，政策边界，国际经验

　　从国际经验看，社会保障体系的定位决定了保障性住房应该具有两个核心特征：一是基本住房，即是指满足现代生活需要、符合安全卫生便利要求的最低居住标准的住房，即以满足社会基本的、最低标准的住房需求，也是所谓的“人人有房住，而不是人人有住房”；二是政府救助，即政府通过经济和金融政策扶持、货币形式补贴或者直接组织新建住房，对依靠自身努力难以解决住房困难的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相关制度性安排。按照这样两个原则提供限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。这应该成为中国保障房政策体系构建的基本出发点。

　　一、保障房建设：国际经验及借鉴

　　（一）存量公房的维修、管理和产权处置始终是十分有挑战性的关键问题

　　对于已经建成的存量公房（通常为针对低收入家庭的租赁住房），无论是发达国家还是发展中国家，都面临三个相互关联的问题：维修、管理和产权处置。

　　1. 维修。对于公房存量规模较大的国家来说，这是一个短期内必须解决的棘手问题。与之相关的维修活动表现为三个方面：其一是修复房屋，使居住条件回归正常水平和原有状态；其二是改善，使之跟上社会平均住房条件提升之后的变化，即避免公房住户居住条件和环境与社会平均水平差距扩大；其三是如果住房质量已恶化到维修成本大于收益的边界，则不得不翻建。

　　2. 管理。这是一项长期、挑战较大的工作，主要包括房屋运营、住户选择、租金收取、退出管理，及对管道、水电系统、垃圾处理等例行事务检查和维护。有效管理和维护的终极目标是保持物业的资产属性，即使之能够以市场价格升值并产生稳定的现金流，如果不能实现这一目标，则公房运营难以持久。

　　3. 产权处置。谁最终拥有物业产权从根本上应当说是一个政策界定，它取决于政府的目标和定位，即政府希望个人、社区、营利性和非营利性组织各自承担什么样的角色，或者希望建立一个全国范围内的统一租赁市场，还是一个区域性市场。从国际经验来看，政府直接拥有产权所产生的最大问题是财政的不可持续性，最终的处置办法往往是政府把部分产权出售给住户、营利性或非营利性组织和开发商，但通常会一直把另一部分产权始终控制在政府手中，以保证持续持有一定规模的公房存量。

　　（二）增量公房的供给方式侧重于供给端补贴还是侧重于需求端补贴是一个难以取舍的选择

　　针对低收入家庭的住房提供方式通常存在两个取舍关系，即政府应该侧重于“供给端”还于侧重于“需求端”提供财政、金融和税收支持政策，两者的核心区别在于：供给端补贴考察的依据是初始公房存量缺口是否足以覆盖符合条件的低收入家庭；需求端补贴考察的依据则是低收入家庭的住房可承担能力，即当存量缺口基本弥合以后，直接将财政补贴发放给住户，由其自由选择政府选定的、一定区域的住房项目，或者直接由其到私人租赁市场选择。在此条件下，国际普遍的政府财政补贴标准是基于住户收入的一定比例与市场平均租金之间的差额提供。例如，住户月收入为2000元，比例设定为30%，市场平均租金为1000元，则政府的补贴额为：1000-2000×30%＝400元。

　　综合国际上的一般经验，供给端与需求端补贴的边界通常是：（1）在工业化与城市化的初始阶段，住房存量缺口较大，即便是“住有所居”的最低标准也难以满足，这个阶段主要以供给端补贴，由财政出资大规模新建为主，英国工业化初期、美国“大萧条”时期及日本战后均是如此。（2）随着住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭和住房套数比例达到1的边界，且城市化率达到一定水平之后，则转向以需求端补贴为主，具体的方式通常是：一是直接对低收入家庭发放租房券，或者给予一定比例的财政补贴（美国在上个世纪六七十年代的做法）；二是以原有公房折旧率由政府出资购买私房以补充公房，即由补贴新建转向补贴购买，保持公房存量平衡（日本上个世纪90年代之后的做法）。

　　（三）国际借鉴：初始政策边界最为重要

　　结合国际经验，中国正处于保障房大规模建设启动的初期阶段，需要明确保障房制度运行的基本框架，这通常涉及四个问题：（1）为何而建，这是一个需不需要的问题，任何国家无论处于什么样的发展阶段，均需要为低收入家庭提供最基本的住房保障，这是一项政府责任，因此这与商品房市场的房价高低没有关系，建与不建的选择也不应取决于商品房调控的需求；（2）为谁而建，确定保障房覆盖的范围，只有确定需求边界，才能评估供给缺口，并由此确定新建的规模，这需要对城市家庭的收入情况、现有住房条件、存量住房结构进行统一的调查摸底，以形成初始的决策信息；（3）如何建，这是一个资金匹配问题，即资金来源（负债）和资金使用（资产）期限不匹配，虽然用于出租的公房是一项资产，其收益的现金流表现在长期，当期仅以租金或资产折现的形式体现，而开发过程的负债结构通常是一次性支出。因此，平衡公共项目的资产负债结构的配比关系是这里的重点，发达国家的经验在于债券融资或资产证券化。（4）建后管理，即需要从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题，从发达国家经验看，在大规模建设基本完成之后，这应该是最难处理的一个问题。

　　综合而言，不同国家针对低收入家庭的保障房制度通常是一个不断摸索、不断试错与校正的过程，从不同国家的试错经验总结，最为关键的第一步是合理界定政策的初始条件，这会在很大程度避免后续校正的难度。

　　二、在大规模建设启动初期需要明确中国的保障房制度基本框架

　　在总结国际经验的基础上，在中国大规模启动保障房建设的初期阶段，应及时明确保障房制度的基本框架，从而尽可能降低未来保障房制度运行、试错与校正的成本。具体来说，至少应当包括如下几个方面的内容：

　　（一）确立长期的“适度居住权”政策，不因短期的房地产调控政策变动而频繁切换保障房政策目标

　　这里有两层含义：

　　第一，保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。1998年以来保障房政策的变迁多发生在商品房房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策的众多政策选项而存在，往往不是具有中长期政策目标的、具有清晰法律规范的长久战略。因此，保障房制度应转向民生，而非短期的对冲政策，即保障房的存在不是为了短期配合房地产调控而降低房价，而是完成政府应尽的中长期的基本责任。

　　第二，确立“适度居住权”的保障制度。即住房保障的基础是符合国家发展阶段与条件的“适度居住权”，这取决城市化水平、人口结构、城市家庭的收入阶层分布，针对符合经济发展阶段的最低、低及中低收入家庭有差别地满足基本住房需求。如果超越经济发展的不同阶段，使得基本住房保障标准过份超越一国城市化的水平、超越城市平均的住房提供标准，则难以持续。目前，部分城市将保障标准由2000元提高至5000元，这相当于给中等收入家庭提供较高的保障，客观上可能会使住房的分配不均扩大化。

　　（二）以廉租房和公租房为主体，构建不同类型的保障房之间的“防火墙”机制，确立清晰的边界

　　2010年开始，公租房作为一种新型的基本保障住房正式推出，从政策界定的内容看，公租房的具体含义是：（1）供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围；（2）不得重复保障，即享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房；（3）只租不售，即公租房只能用于出租，只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置；不能用于出售，更不能享受出售的资产收益，或者其它经营性活动；（4）以配建为主，也可通过新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式多渠道筹集，具体的配建可以在商品房中、开发区和产业园区。

　　然而，也正是因为2010年公租房概念拓展到产业园区，为部分地方政府在完成保障房建设任务过程中变换保障房的口径提供了空间，使得保障房的范围被不适当地宽泛化，开发园区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍，甚至农村集体土地自建房均被不同程度地纳入到保障房，虽然它们并不全面面向社会公众，也没有区分分配对象的收入差别。基于这种范围和口径上的扩大，不同口径保障房之间的界定和隔离机制明显弱化，也为后续保障房的分配、管理和退出机制的建立带来实质困难。

　　为了避免这种问题，不仅需要在商品房和保障房之间建立起清晰的“防火墙”，也需要在不同保障房口径之间建立“防火墙”，在保证“市场归市场、保障房归保障”两条线同步运行的同时，避免商品房与保障房之间的交叉与重合；更需要保证各类不同口径的保障房“名至实归、各得其所”。具体而言，可行的保障房概念界定应该是：

　　第一，消除商品房与保障房之间的交集区域，即把经济适用房和限价房排除出保障房的定义范围。因为这两类住房是商品与保障之间的模糊区，是滋生一系列寻租问题的诱因。从历史原因看，经济适用房和限价房的突出问题表现在以下几个层面：（1）作为特定阶段、特定背景下的过渡性住房，而非长久性、可纳入保障房制度框架的住房。经济适用房是1998年住房商品房条件下产生的制度变革的临时性产物，应该适时规范；限价房则是近年来房价持续高涨背景下，作为平抑房价而采取的、具有调控含义的住房。（2）本质上为享受政策补贴的商品房，是“含有补贴的商品房资产”，它的存在即是对商品房概念的模糊化，也是对保障房概念的模糊化。因此，这导致经济适用房和限价房既无法按照市场原则交易，也无法按照保障原则分配，这种商品与保障区域的交叉重叠，最终导致的经济恶果是供不应求和分配不公。（3）“保障范围泛化”，它将部分中高收入的人群囊括在内，却将部分中低收入家庭排挤在外。

　　第二，以廉租房和公租房为主体，即廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。具体含义是：廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工职工，且“只举不售、退出自愿”。

　　第三，棚户区改造住房在基本完成后，应退出保障房概念范围。

　　第四，规范产业园区、集休宿舍、农村集体自建房、高校自建房，经差异化标准分别纳入到公租房范围。

　　（三）以城市常住人口住房缺口和低收入家庭住房可支付能力为供给与需求测算的客观依据

　　1.以城市常住人口而非户籍人口作为测度需求标准。从目前各省市公布的保障房覆盖范围看，仍然主要针对户籍人口，而非城市常住人口。然而，我国城乡二元分割的户籍制度格局决定了城镇范围内、应享受统一基本住房保障的居民并不都拥有城市户籍。相反，城市化的方向决定了非户籍人口同样是城市经济发展的人力资源，为城市发展做出贡献的不仅仅是户籍人口，也包括范围更广泛的城镇常住人口。因此，基本住房保障同样也应将这部分非户籍常住人口纳入到保障房范围。

　　具体而言，据统计，2010年中国城市化率为47.5%，城市人口共计63698万。目前，国家统计局对城市人口的统计口径为居住在城镇范围的全部常住人口，即居住在城市半年以上，统计上即被计入常住人口。

　　进一步细化，目前中国城镇常住人口可分为本地农村人口、本地非农户籍人口、外地农村户籍人口和外地非农户籍人口四类，占比分别为27%、49%、13%和10%。按照这种分类，本地农村人口通常拥有自己的住宅，不应纳入保障房的覆盖范围；本地非农户籍即城市户籍人口中不具备商品房支付能力或无力承担房租的家庭则应在保障房范围之内；外地农村户籍人口主要为农民工，这部分迁移人口通常主要居住在廉价的城中村住宅中，居住条件较为恶劣，外地非农户籍人口主要为大学毕业生，这部分人群是城市“夹心层”的来源之一，这两类占比为24%左右的外地迁移人口应纳入保障房范围。

　　2.以城市常住人口住房支付能力作为需求测度标准。如果将城市常住人口分为最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七类家庭，并按照2010年的平均房价计算其房价收入比及按揭收入比，虽然这两上指标在衡量居民住宅支付能力时具有一定的局限性，由于统计数据的有限性，难以准确根据不同类别家庭的收入中位数及房价中位数计算这两个指标，但是据此大致测算，前三类家庭的按揭收入比已经接近1，甚至远远大于

　　1，因此，这些家庭基本上不太可能进入商品房市场，最低收入和低收入家庭应纳入廉租房和公租房的保障范围，中等偏下及部分中等收入家庭应纳入经济适用房和限价房的保障范围，而中等收入以上的家庭则应通过市场化的商品房进行解决。

　　参考文献：

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