内容摘要：

关键词：

作者简介：

　　有关奥巴马政府对缅甸的新政策，刘阿明在《美国对缅甸政策的调整及其前景》一文中已有所论述，〔1〕刘文论述了美国对缅新政策出台的原因，并对政策内容及前景也有所涉及。本文拟在刘文的基础上，进一步论述美国对缅甸“务实接触”政策出台的背景，着重论述“务实接触”政策的内涵、具体政策措施及实施手段、新政策的未来走势，并在此基础上呼吁检视充实中国的对缅甸政策。

　　一、美对缅“务实接触”政策的出台背景及内涵

　　1988年缅甸军政府执政后，美国对缅甸一直实行孤立和制裁的政策，这在小布什执政时期表现得尤为突出。奥巴马执政后，在调整美国战略重心和宣布“重返东南亚”的背景下，经过一段时期的检视，美国对缅政策开始从孤立、制裁走向“务实性接触”(pragmaticengagement)。

　　1.美国“务实接触”政策出台的背景。有关美国调整对缅甸政策、出台“务实接触”政策的背景和原因，刘文指出，其主要是出于“外交战略范式的转变”、“东盟的作用”、“中国在东盟日益增长的影响力”三个背景因素以及“美单纯孤立与制裁政策的失败”、“缅领导层有意与美接触”两个直接因素的推动。需要指出的是，除了刘文提到的因素之外，美对缅甸“务实接触”政策的出台，还是兼具更宏观和微观、美国全球战略调整及具体政策实施时机和区域选择下的必然结果与选择。

　　从更宏观的层面看，奥巴马政府执政以来，美国全球战略从指导思想、布局、任务与手段上进行了全面调整，注重和奉行“巧实力”、“重返亚洲”、“政经兼顾”及“有选择的多边主义”等。〔2〕就东南亚而言，其是上述美国全球战略下具体政策实施对象选择及内容与手段实施的最佳区域，是落实美国“重返亚洲”战略布局的第一块基石，而改善与缅甸的关系恰恰是美国“重返东南亚”战略的突破口。〔3〕因此，美国对缅甸“务实接触”政策的出台，从一定意义上说，是美国全球战略调整下的必然结果，更是美国“重返东南亚”战略下的必然选择。

　　从更微观的层面上看，正如美国亚洲协会(AsiaSociety)“美国对缅甸政策任务小组”(TaskForceonU.S.PolicytowardBurma/Myanmar)报告内容所显示的，〔4〕美国对缅甸“务实接触”政策的出台，还基于美国对过去几年所呈现的、“围绕缅甸国内外正在变化的情势”的判断。〔5〕在“变化的情势”中，美方尤为看重缅甸国内政治及经济社会变化为美国出台和实施对缅新政策所提供的机会。就对美国新政策出台至为重要的具体“政治背景”方面，自2000年10月以来，特别是2007年、2008 年缅甸“番红花革命”(Saffron Revolution)和纳尔吉斯风灾(CycloneNargis)事件下，缅甸政局的发展显现了美国期待出现的一系列变化，这些变化包括：面对国内国际压力，缅甸前军政府开始考虑对其至关重要的政权合法性问题；缅甸开始出现和日益蓬勃的、与缅甸宗教势力结盟的、并持续机制化和不断拓展其能量的“公民社会运动”与“公众行动主义”(publicactivism)；前军政府制订新宪法处于最后阶段为美国对缅施加影响提供的可能时机；缅甸与北朝鲜的关系及彼此之间的核武传闻带来的地区不稳定源；参议员詹姆斯·韦布(JamesWebb)访问缅甸所获得的“出人意料的”接待、几乎同时的前军政府对果敢(Kokang)集团的攻击事件中，所透露缅甸“希望重新平衡其与中美两国之间的关系”的信息；韦布访问后美缅一系列互动关系的顺利展开。这一切，最终催化了美对缅“务实接触”政策的出台。就有利美国新政策出台的具体“社会经济背景”，任务小组将其概括为缅甸普通民众的饥饿贫困、教育体系的封闭与退化、不合理的二元和地下经济、经济社会中的腐败盛行、糟糕的民生福利等，并将其原因全部归于前军政府特权经济以及错误的经济政策和管理。任务小组报告还就纳尔吉斯风灾下所显现的缅甸乡村财政金融服务缺乏、以及缅甸的自然资源和对外经济关系进行了重点阐述。〔6〕显然，在任务小组看来，这一切都为美实施对缅甸“务实接触”政策，提供了经济社会层面上的“帮助”或“制裁”的理由及未来具体政策的实施途径和依据。

　　2.美国“务实接触”政策的内涵。就“务实接触”政策的内涵，美国官方有过各种表述，用美国副国务卿吉姆·斯坦贝克的话来说，就是要用“合作和建设性方式”(collaborative and constructive approach)处理同缅甸的关系；〔7〕美国新任缅甸问题特使德里克·米歇尔(DerekMitchell)(中译名米德伟，亚洲问题专家)将该政策表述为“整合制裁与接触”，采取一种“更灵活”和“更具有弹性的”、“双轨化”方式，“有原则地接触”(principle dengagement)政策。〔8〕综观美国官方的表述、学界的相关研究及两年来的政策实践，可以看出：(1)“务实接触”政策是美国承认自己在解决缅甸问题和影响缅甸政治发展进程上的局限性，改变以强行方式实现美国在缅甸的战略利益和输出美式价值观；(2)“务实接触”政策是对长期以来美国孤立制裁政策的“补充而非替代”，〔9〕以一种更灵活和具弹性的方式，在施压手段上的接触与制裁并举；(3)就该政策中的“接触”层面而言，美国的接触对象，并非仅仅是缅甸现政权及前军政府，其同样包括以昂山素季为首的全国民主联盟(TheNationalLeagueforDemocracy)及其他缅甸政治反对派、缅甸国内少数族群及普通民众；(4)就“务实接触”政策整体而言，其核心特点就是柔性施压与全面影响和渗透，是美国“巧实力”战略在“重返东南亚”背景下的经典运用。

　　有关美国对缅甸的“务实接触”政策的目标，在美国亚洲协会美国对缅甸政策任务小组撰写的报告中，有着清晰的表述。这份旨在阐述“美国对缅甸新政策未来的机遇及挑战”的报告，认定缅甸正处于一个“潜在转型期”，因此，美国的政策应该着眼“有助于带来和支持缅甸的潜在变化”，鼓励缅甸政治发展进程走向民主规范、迫使军政府转向良好治理、协助缅甸国内少数族群在国家治理中获得公平角色；继续就缅甸人权及政治犯状况提起国际关注。〔10〕从长期来看，无论是孤立、制裁还是“务实接触”，美国对缅甸的政策目标都服务于最终建立一个奉行美式民主人权价值观、实现美国地缘战略目标的缅甸。

　　二、美对缅“务实接触”政策的具体措施及实施方式

　　在奥巴马政府看来，“务实接触”政策成功的关键，在于美国可使用的包括接触和制裁在内的政策工具，如何同具体政策调整之间的相互配合与协调，而该政策的成功与否，取决于其是否能更有效地鼓励缅甸改革和民主治理。为达致“务实接触”政策目标，美国主要采取了以下措施及方式：

　　1.政治上加强美缅之间官方高层次的对话，拓展同缅甸政府接触，强化其与缅甸政治反对派之间的关系。自参议院外交委员会亚太小组主席韦布2009年8月访问缅甸以来，美缅双方官方接触对话逐渐展开，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿科特· 坎贝尔(KurtCampbell)于2009年11月及2010年5月两度访问缅甸。美缅官方接触频度在2010年9月缅甸议会选举后似有提升的迹象，包括坎贝尔和负责东亚和太平洋事务副助理国务卿约瑟夫· 云 (JosephY.Yun)、参议员约翰·麦凯恩(JohnMcCain)等多位政坛要人纷纷访问缅甸。〔11〕不仅如此，2011年4月，美国还任命了级别与大使相当、来自国防部的米歇尔作为美国缅甸特使与政策协调员(SpecialRepresentativeandPolicyCoordinatorforBurma)，以推进美国与缅甸政府之间“持续的互动进程”。〔12〕就美国同缅甸反对派的接触而言，美国明显将其视为介入缅甸国内政治事务与推进缅甸民主的杠杆和着力点，同时通过这一方式实现其在缅甸培植亲美亲西方势力和提升对缅甸影响力的战略意图。在缅甸反对派中，“民盟”是美国政策支持的重点，其领导人昂山素季更是被美国视为推动缅甸国家三方(政府、反对党、少数民族)和解与对话的“重要角色”。早在2009年10月，与奥巴马宣布拟对缅甸实施从“制裁”转向“接触”政策几乎同时，昂山素季一反常态，致函军政府领袖丹瑞，提出愿意帮助缅甸摆脱西方制裁等建议。近两年来，美国更是积极发展同缅甸反对派的政治关系与联系，访缅的美方人员频繁会见昂山素季等反对派领袖，在施压缅甸政府、促进民主、杯葛选举等事项和议题上内唱外和。除此之外，美国还着眼未来，重视拓展同缅甸的商业团体、边远地区少数民族、海外缅甸人和政治难民之间的沟通与联系，特别是对海外缅甸人及政治难民的重视，在其前述“任务小组”的报告中可窥见端倪。报告建议，美国应该尤其关注那些“应该充分利用而又经常被忽略的”、居住和离散在美国的缅甸人同母国之间的联系，加大对他们的帮助，为准备回缅的政治难民“创造渠道”和“给予关注”，并认为，他们在流亡期间所获得的“政治经验”及“国际曝光”将对缅甸的真正转型“产生重要影响”。〔13〕

　　2.重视国际合作与协调，尤其注重东盟在接触和施压缅甸、促进缅甸政经改革中的突出角色。其具体表现为：重视联合国在敦促缅甸国内三方对话及影响缅甸的关键大国合作上的角色，强调美国与澳大利亚、欧盟、加拿大等盟友在缅甸事务上的协调，承认中国、印度等缅甸邻国在缅甸事务上的影响力，〔14〕并寻求与上述国家的合作，以促进缅甸的政经变革。〔15〕就利用东盟角色而言，在“重返东南亚”的背景和政策框架下，美国一改过去单纯施压、惩罚的做法，利用美国—东盟领导人峰会等合作机制，就缅甸事务和议题施压和“提起关注”；〔16〕同时，美国重视创立和利用其与东南亚国家的项目合作和“行动计划”，来达到推动缅甸经济和社会变革的目的。自2009年7月美国提出“新美—湄合作倡议”(thenew U.S.-MekongBasincooperationini-tiative)以来，在两年多的时间里，美国同柬埔寨、老挝、泰国和越南举行了四次“湄公河下游行动计划”(LowerMekongInitiative)部长级会议，并拟通过创建“湄公河下游伙伴”(FriendsofLowerMekonggroup)机制扩大影响。〔17〕试图利用在人力开发、技术能力及资金等方面优势，从健康、环保、基础设施建设和教育四个方面，介入和主导湄公河流域经济开发及在该地区拓展美式社会治理。实际上，在美国看来，由于东盟地区经济一体化进程日益勃兴，东盟对推动缅甸的经济改革持当然鼓励和欢迎的态度，因此，美国通过与东盟及东南亚国家间的合作机制和具体项目合作，在达到提升美国与东盟关系、介入和试图主导东南亚次区域经济合作的意图和目标的同时，还可以为缅甸的经济改革进展提供“基础”和“最具有吸引力的范例”。〔18〕

　　3.在接触影响缅甸普通民众和催化缅甸社会变革上，注重公共外交的角色。美国对缅甸“务实接触”政策的开展，绝非仅仅限于发展同缅甸官方及政治反对派之间的关系，其更着眼于通过教育及文化宣传等公共外交手段，影响缅甸民众和缅甸社会。现有的美缅之间的教育交流，是通过“富布莱特和汉弗莱计划”(theFulbrightandHumphreyScholarprograms)及设置学生奖学金项目得以实施的；对缅文化及政治宣传，一是通过“缅甸美国人中心”的文化活动展开，并通过对缅文化输出，运用音乐和文化作为外交工具，以加强美缅民众之间的联系和“提升相互理解”；〔19〕二是充分利用美国政府资助的“美国之音”和“自由亚洲电台”对缅甸进行全天候节目广播，为缅甸社会提供信息来源。奥巴马政府对缅甸实施“务实接触”政策以来，不断有对美对缅政策制定极具影响力的人士公开大力建言增强对缅公共外交的力度。他们呼吁美国应该在缅甸的“潜在政治转型时期”加强对缅甸社会的影响，深化和加大美缅之间的教育交流和文化拓展活动，培育缅甸的公民社会。〔20〕2010年12月，美国《外交政策》杂志上刊文特别提到，在昂山素季被解除软禁的岁月里，缅甸将见证一个“新的公民社会运动的增长”，面对缅甸新政权必将发起的、对这个新运动的“限制与宣传攻击”，美国应该继续通过多边施压方式接触这个政权，“平衡中国正在增长的影响力”，强化缅甸“草根公民社会运动”，并将之视为缅甸“持久、有效政治变革”的“最佳希望”。〔21〕前述亚洲协会“任务小组”的报告，更是对奥巴马政府“务实接触”政策下，美国拓展对缅公共外交及其前景表现得兴趣盎然、野心勃勃。报告建议：“富布莱特和汉弗莱学者计划”应该得到扩展，应该鼓励更多的美国学者到缅甸的教育机构从事交流，应该着眼于在其中产生缅甸“未来的领袖”；认为在缅甸这样一个教育机会被剥夺的社会里，美式教育的冲击将是“不可限量的”。此外，该报告还认为，“缅甸美国人中心”的文化和教育活动还应通过互联网等其他文化宣传方式，延伸到仰光之外的缅甸其他城市和地区。报告还针对刚刚结束的2010年的缅甸大选做出建言，认为美国应该加强与缅甸内部和缅泰边境的缅甸人团体(反对派组织)的接触，为他们提供有关选举和议会政治程序的教育宣传材料，开办选举人学习班和讲座论坛，并对与缅甸边疆少数族群有类似情况的国家或地区的选举问题给予特别关注，同时发挥“美国之音”和“自由亚洲电台”在“教育缅甸选民”方面的“独特意义”。〔22〕

　　4.高度重视对外援助在“务实接触”政策中的作用，视其为接触和影响缅甸普通民众，促进缅甸民主、政治变革和社会治理的重要工具。美国对缅甸的援助目前主要集中在人道主义、难民和跨境援助及促进缅甸公民社会与社区发展援助项目上，具体集中在促进缅甸的教育水平、提升草根阶层的发展能力、民众沟通能力、传染病防治等领域；援助对象分别为缅甸的非政府组织、境外特别是缅泰边界的缅甸难民及政治流亡人员、边远地区的少数族群、新闻记者，以及缅甸的农业主和中小企业。过去数年来，相比2004年东南亚海啸时拒绝所有国际援助的立场，纳尔吉斯飓风之后，缅甸对待国际援助的态度已有明显松动，借助对缅甸援助环境整体趋好的时机，美国大幅扩展了对缅甸的援助。仅就纳尔吉斯飓风救灾，为确保资助缅甸的非政府组织进行飓风救灾及灾后重建活动，美国的援助总额就达7500万美元。对缅泰边境缅甸难民的援助一直是美国实施对缅援助的一个重点，美国驻泰国大使克里斯蒂尔·肯尼(KristieKenney)前不久表示，美国将继续为那些来自缅甸的难民提供帮助，2011年将会为1万名在泰缅甸难民落实再定居项目，并继续为暂时安置于难民营中的缅甸人提供帮助。〔23〕上述美国亚洲协会任务小组报告政策建议给美对缅援助以相当的重视，报告建议，美国应该扩展在缅甸的人道主义和社会援助项目，利用纳尔吉斯风灾后的有利环境，用人道主义需要、民主促进、良好治理作为对缅援助的“总体指导原则”，短期应该扩展有助提升沟通、妥协、批判性思维等民主社会行为方式发展的项目资金援助，从长期看，应该以一种选择性的方式，着眼于缅甸公务人员的专业技术及民选政治人物的治理技巧的提高。报告还认为，在泰缅边境为缅甸的记者及其他新闻从业人员所提供的培训和支持，是美国跨界援助中一个“尤为创新”的项目。报告盛赞分布在泰国的、为数众多的跨境人道主义援助项目在接触大量缅甸人方面的成功和有效性，并认为该项目还应该伸展到缅甸偏远边境广大的冲突和后冲突地区。〔24〕

　　5.就纯粹对缅甸施压和对缅制裁方面而言，坚持和更新施压议题，保持对缅甸经济制裁、特别是针对特定人群和对象的金融制裁的长期性，避免单边制裁，注重制裁的目标性和灵活性。就前者具体方面来说，继续致力于领导全球性的对缅甸的武器禁运，同时在缅甸大选后国内政经局势发生明显变化的情况下，政治和外交上仍然支持、游说成立联合国调查缅甸军人政权战争和反人道罪委员会，〔25〕并在缅甸希望担任2014年东盟轮值国主席、主办东盟峰会议题上保留政策操作的空间。〔26〕就后者来说，奥巴马政府执政以来，美国已逐渐解除了限制美缅两国政府官方人员互动和接触的非经济类制裁，目前在昂山素季被释放后缅甸局势发生明显变化、欧盟放松对缅甸经济制裁、美国加大对缅甸贸易投资愿望急切的背景下，虽然美国放松对缅甸经济制裁的可能性极大，但在缅甸政府释放所有政治犯，并允许他们完全参与缅甸国内政治活动之前，同时在美国国内 强大的“缅甸帮”及保守右派的压力下，〔27〕美国不会完全取消对缅甸的贸易与投资制裁，对缅甸军事领导人在内的特定对象的金融制裁的解除，在短期内更无实施的可能。在这期间，美国会因应缅甸局势的变化，采取弹性和灵活的方式，进一步放松或收紧对缅特定的金融制裁。美国采取对缅甸的经济金融制裁与缅甸民主人权状况相挂钩的做法，来源于美国国内有关缅甸议题的政治搏弈，也出于政策制定人士的一个基本认知：即对缅甸的经济制裁并非导致缅甸贫困落后的原因，相反，缅甸政府及其错误的政策才应该为其负责任，因此美国对缅制裁及项目的改变或最终取消，取决于缅甸政府在释放政治犯、整体改善民主人权状况以及推行政经改革方面的具体进展。〔28〕

　　三、美对缅“务实接触”政策展望及对中国的警示意义

　　目前，缅甸局势已显现重大变化之征兆。2010年11月缅甸政府结束对昂山素季软禁，原军政府时期的总理吴登盛(TheinSein)于2011年3月30日出任改制后的缅甸联邦共和国首任总统后，多次提出推动国家和解。其后，缅甸政府成立国家人权委员会(NationalHumanRightsCommission)，向反对派伸出橄榄枝，吴登盛在2011年8月18日呼吁国内多个少数民族武装团体与政府举行和谈，以结束长期以来的冲突，紧接着的8月19日，同昂山素季进行了首次会晤，据昂山自己表示会晤让她“感到鼓舞”。此外，吴登盛政府还从2011年5月起通过特赦令的方式，大规模释放缅甸囚犯，并允许国际红十字会探访缅甸监狱；经济上，新政府开始推行国内搞活和加大吸引外资的力度，并开始在缅甸土瓦建设经济特区。缅甸央行行长此前表示，将与国际货币基金组织合作，以改革现有的货币管理体系，实行统一的汇率政策并取消兑换券；与此同时，新政府也开始着力改善缅甸国际形象，同意联合国缅甸人权事务特别报告员访问缅甸，在谨慎地改善与美欧关系的同时，努力改善与东盟国家的关系。不久前，吴登盛总统率先正式访问了印度尼西亚，并出席了东盟首脑会议，还在会上正式提出缅甸希望担任2014年东盟轮值国主席，主办东盟峰会以及东盟与对话国峰会；就国内社会文化领域，缅甸政府放松了对媒体及境外新闻机构和互联网的政治控制，限制敌视西方的媒体宣传和报道。继总统吴登盛2011年3月就职演说时指出媒体的角色应该受到尊重后，缅甸停止了多年来于报章上刊登批评西方媒体的标语和口号的做法。最近，缅甸政府解除了对包括美国之音、自由亚洲电台、英国广播公司网站以及YouTube等一些境外新闻网站的长期封锁，并解禁了缅甸民主之声(theDem-ocraticVoiceof Burma)及几个重要新闻机构的网站。〔29〕

　　基于缅甸局势的变化，可以预见，美国将进一步强化其对缅“务实接触”政策的实施，美缅政治外交互动将进一步深化，美缅双边关系将被进一步提升。美国缅甸特使米德伟9月中旬于仰光，再次表明美国将增强同缅甸的“有原则的接触”，暗示缅甸真正变革的“曙光出现”，并表示美国将对缅甸“可信和真正的改革”及时做出政策反应；〔30〕坎贝尔于9月22日对缅甸新近局势表示上述相同看法的同时，更进一步将缅甸过去几个月来在经济政策、公民社会讨论、新政府与昂山素季之间高层次会谈上所呈现的变化，表述为“不可想象”(unthinkable)。〔31〕继9月22日于纽约联合国大会与米德伟、坎贝尔会谈后，9月29日，缅甸外长旺纳孟伦(WunnaMaungLwin)受邀于华盛顿美国国务院大楼，与米德伟、坎贝尔及负责民主、人权和劳工事务的助理国务卿米歇尔 · 珀斯勒 (MichaelPosner)举行了会谈。〔32〕很明显，在美方看来，在“清晰的变革之风正吹拂缅甸”时，应把握缅甸“变革之风的强度”，以利进一步制订对策，并评估美缅关系能在多大程度上得以从实质上提升。〔33〕早在2009年，希拉里就表示，一旦昂山素季重归自由，美国会加强对缅贸易投资并考虑解除制裁。当缅甸进一步释放所有政治犯、并允许他们参与缅甸国内外政治活动后，美对缅经济贸易制裁的解除指日可待。事实上，缅甸局势的变化、美国缅甸特使的任命及最近的一系列双边互动，一定程度上释放了美国放松制裁及同缅甸建交的重要信号。

　　虽然在美对缅甸政策目标尚未完全实现之前，美国对缅甸政府的制裁施压不会改变，美缅关系的全面改善短期内尚难实现，但在美国看来，此时无疑是深化推进其对缅“务实接触”政策的绝佳时机。事实上，前述美国亚洲协会任务小组的报告，已就未来的美对缅政策做出规划，贯穿报告的核心思想是将美对缅“务实接触”政策界定为“基于变化下的政策选择”，并以之为基础，清晰地将美国对缅政策划分为三个阶段，报告认为在历经“帮助带来”和“支持潜在变化”后，如果缅甸政府开始放松政治控制、执行经济改革，美国对缅政策就启动进入第二阶段，在这个阶段，美国应该就帮助发展缅甸政府内外更多的民主机制机构、提升缅甸政府治理能力设计方案；而在缅甸出现一个在政经改革方面“明显清晰的变化证据”之后，〔34〕美国对缅政策开始进入第三阶段，在他们的笔下，于这个阶段，缅甸俨然几乎完全沦为全面接受美国影响、受到美国控制的附庸国。〔35〕

　　缅甸局势的变化与美国的“务实接触”政策之间的关联性及程度，本文不敢妄下论断。不过，在笔者看来，美国对缅甸的“务实接触”政策，部分是基于对缅甸正处于政经转型期的认定，具有一定的“趁虚而入”拓展美国影响力的性质。从总体上看，缅甸当下显现的局势变化，应是缅甸自身发展需要、国际及地区局势变化，及“中国因素”特别是中国经济成就吸引等合力催化的结果。

　　无论如何，缅甸对中国在地缘政治、边境安全、能源安全方面具有重要的战略意义，同时中国在缅甸也有重大投资和经济利益。近些年来，为了获得外部经援、招商引资和打破外交孤立，缅甸拓展“全方位外交”和“大国平衡”策略，在积极发展与中国、印度、俄罗斯、日本等其他大国关系的同时，也积极改善与美欧等西方国家关系，如前所述，缅甸国内政经局势已出现重大变化之征兆。对中国而言，基于自身利益，希望看到一个稳定、繁荣的缅甸，中美两国在缅甸问题上存在部分共同利益，具有一定的外交合作空间。但同时，中国也必须注意和警惕，正处于变革转型时期的缅甸，如果被美控制和全面渗透，不仅可能削弱中国在缅甸的经济地位和原有优势，而且美国等西方内部反中势力大举进入缅甸，也将直接影响到中国西南边疆安全、能源供应通道安全及地缘政治安全，形成新的美国从中国西南“围堵”、“包围”态势。奥巴马政府实施的“重返东南亚”和对缅甸的新政策，有着非常明显的针对中国、遏制中国影响力的战略考虑，从措施上更是政治、外交、经济、军事〔36〕及社会文化多种手段齐头并进，在缅甸国内培植代理人，打压亲中势力，相比之下，中国仅仅依靠经济合作及与前缅甸军政府和现政府的单一交往，中美经略缅甸及东南亚手段存在严重不对称。另外，面对缅甸试图“减少对中国的依赖”、平衡中国影响的“大国平衡”政策〔37〕及清剿果敢，特别是最近的密松大坝工程事件〔38〕中显露的若隐若现、日渐加剧的“去中国化”苗头，中国应从战略上高度重视，更积极果断介入缅甸国内事务和政治进程发展，积极发展与缅甸官方、国内各政治派别及民间社会全方位关系，改变实施政策对象及政策途径单一的现状，积极介入，刚健有为。

　　[注释]

　　〔1〕刘阿明：《美国对缅甸政策的调整及其前景》〔J〕，《现代国际关系》2010年第2期。

　　〔2〕杨洁勉：《浅析奥巴马政府的全球战略调整》〔J〕，《国际问题研究》2011年第2期。

　　〔3〕马燕冰：《奥巴马政府的东南亚政策》〔J〕，《和平与发展》2010年第1期。

　　〔4〕2009年在美缅关系改善的背景下，美国亚洲协会成立美国对缅甸政策任务小组，并于2010年3月出台了研究报告，任务小组主持人及成员包括克拉克(WesleyK.Clark)、佛尔(HenriettaH.Fore)、克拉珀 (PriscillaClapp)、皮克林(ThomasPickering)、平海诺(PauloSergioPinheiro)、威廉姆森(RichardWilliamson)、艾默森(DonaldEmmerson)等美国或联合国涉缅政策前重要官员及相关研究领域知名学者。参见：AsiaSocietyTaskForceReport，CurrentRealitiesandFuturePossibilitiesinBurma/Myanmar：OptionsForU.S.Pol-icy，March2010，pp.6-7.Availableathttp：//asiasociety.org/files/pdf/ASBurmaMyanmar_TaskForceReport.pdf(访问日期：2011年6月10日)。

　　〔5〕〔6〕〔9〕〔10〕〔13〕〔18〕〔22〕〔24〕〔28〕AsiaSocietyTaskForceReport，CurrentRealitiesandFuturePossibilitiesinBurma/My-anmar：OptionsForU.S.Policy，March2010，pp.16-18，pp.18-29，p.8；p.8；p.32；p.43；pp.11-12，p.31，p.48；pp.10-11，pp.36-38；p.10，p.13，p.15，pp.40-42.

　　〔7〕AFP，“US wantscommon MyanmarstrategywithAsia”，Apr.1，2009.Availableathttp：//www.google.com/host-ednews/afp/article/ALeqM5hNFsFTOzY4WNkOA3rcRkDIHJVN3Q (访问日期：2011年7月18日)。

　　〔8〕〔15〕“US seeks coordination with China，India onMyanmar”，IndianExpress，Jun302011.Availableathttp：//www.indianexpress.com/news/us-seeks-coordination-with-china-india-on-myanmar/810833/(访问日期：2011年7月19日)。

　　〔11〕“USappointsBurmaspecialenvoyDerekMitchell”，BBC，15April2011.availableathttp：//www.bbc.co.uk/news/world-asia-pacific-13090242(访问日期：2011 年8月15日 )；“Senior US diplomat demands‘significantdevelopments’in Myanmar”，May19，2011.Availableathttp：//www. monstersandcritics.com/news/asiapacific/news/article_1640205.php/Senior-US-diplomat-demands-significant-developments-in-Myanmar(访问日期：2011年8月15日)。

　　〔12〕“USappointsBurmaspecialenvoyDerekMitchell”，BBC，15April2011.

　　〔14〕DerekJ.MitchellandBrianHarding，“ChinaandSoutheastAsia”，inCSIS，ChineseSoftPoweranditsImplicationsfortheUnitedstates：CompetitionandCooperationintheDevelopingWorld.

　　〔16〕LalitKJha，“Obamato RaiseBurmaIssues with AseanLeaders”，TheIrrawaddy，Friday，September24，2010.

　　〔17〕OfficeoftheSpokespersonofU.S.DepartmentofState，“SecretaryClinton at U.S.-Lower MekongMinisterialMeeting”，July22，2011.Availableathttp：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2011/07/20110722112704su5.829585e-02.html#axzz1WD9kFE00(访问日期：2011年8月5日)。

　　〔19〕OfficeoftheSpokespersonofU.S.DepartmentofState，“RhythmRoadVisittoBurma(TakenQuestion)”，August31，2011.availableathttp：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/08/171322.htm(访问日期：2011年9月28日)。

　　〔20〕WesleyK. Clark，Henrietta H. Fore and SuzanneDimaggio，“PathofengagementwithBurma”，theJapanTimes，Monday，May10，2010.Available
at http：//search.japantimes.co.jp/cgi-bin/eo20100510a1.html(访问时间：2011年8月20日)。

　　〔21〕AungDin，“What’sNextforBurma’sDemocrats？”，ForeignPolicy，December10，2010.

　　〔23〕SupalakGanjanakhundee，“USwillcontinuetoaidBurmeserefugees”，TheNation，September22，2011.

　　〔25〕JohnPomfret，“U.S.supportscreationofU.N.commissionofinquiryintowarcrimesinBurma”，TheWashingtonPost，Wednesday，August18，2010；LalitKJhaandBaKaung，“US ConsultingonJunta WarCrimes”，TheIrrawaddy，Thursday，August19，2010；ChiangMai，“Obamapressedtoconfront Aseanleaderson UN inquiry”，Mizzima，Thursday，23 September 2010. Available at http：//mizzima. com/news/world/4390-obama-pressed-to-con-front-asean-leaders-on-un-inquiry.html(访问日期：2011年8月17日)；HtetAung，“USVowstoContinuePressingforBurmaCoI”，TheIrrawaddy，Friday，June17，2011.·6·

　　〔26〕AFP，“USenvoyconcernedonASEANchair”，DemocraticVoiceofBurma，30June2011.Availableathttp：//www.dvb.no/news/us-envoy-concerned-on-asean-chair/16355(访问日期：2011年8月26日)。

　　〔27〕FredHiatt，“TheU.S.couldgetontherightsideofhistoryinBurma”，TheWashingtonPost，May31，2011；Editorials，“BurmashunnedU.S.diplomacywithnewelectionlaw.Nowwhat？”，TheWashingtonPost，March12，2010；Edito-rials，“WhyaU.N.probeofBurmaisacrucialstep”，TheWashingtonPost，August20，2010；DavidClair Williams，“Awar-crimescommissioncouldhelpleadBurmatodemoc-racy”，The WashingtonPost，August25，2010；MatthewPennington， “Rightsgroups seek tougher Myanmarsanctions，sayUS diplomacyhas not worked”，TheAssociated Press. Available at http：//www.winnipegfreepress. com/world/breakingnews/125152049.html(访问日期：2011年7月29日)；“ObamaPushedonSanctions”，Radio Free Asia，2011-07-07.available athttp：//www. rfa. org/english/news/burma/sanctions-07072011182238.html(访 问 日 期：2011 年 8 月 20 日)；ChiangMai，“US NGO scallon Obamatotakeactionon Burma”，Mizzima，Friday，08July2011.availableatht-tp：//www.mizzima.com/business/5565-us-ngos-call-on-obama-to-take-action-on-burma.html(访问日期：2011年8月27日)。

　　〔29〕ToddPitman，“Burmaallowsaccesstobannedwebsites，in-cludingVoice of America，BBC”，Associated Press.Availableathttp：//www.washingtonpost.com/world/asia-pacific/myanmar-authorities-unblock-some-banned-websites-in-latest-step-toward-democratic-reform/2011/09/16/gIQAFwTMWK_story.html(访问日期：2011 年9 月21日)；AP，“Burma Authorities Unblock Banned Websites”，Time，Sept.16，2011.

　　〔30〕DerekMitchell，“PressConferenceinRangoon，Burma”，September14，2011.availableathttp：//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2011/09/172321.htm(访问日期：2011年9月20日)。

　　〔31〕LalitKJha，“'WindsofChange'inBurma，butExtentNotKnown：Campbell”，TheIrrawaddy，September22，2011.

　　〔32〕OfficeoftheSpokespersonofU.S.DepartmentofState，“Burma：Foreign Minister Meeting (TakenQuestion)”，September26，2011.Availableathttp：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/09/174023.htm(访问日期：2011年9月28日)；OfficeoftheSpokespersonofU.S.DepartmentofState，“Burma'sForeignMinisterMeetingattheDepartmentofState(TakenQuestion)”，September30，2011.Availableathttp：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/09/174840.htm(访问日期：2011年9月28日)。

　　〔33〕LalitKJha，“CampbelltoMeetBurmaFMinNewYork”，TheIrrawaddy，September16，2011.

　　〔34〕这个证据被表述为例如缅甸普通民众公开安全地从事政治活动、新一代负责任的军事和政治领导人开始出现；相比于2010年选举，准备为2015年第二轮议会选举提供政治发展更可靠的措施等。参见：Asia Society Task Force Report，Current Realities and Future Possibilitiesin Burma/Myanmar：Options For U.S.Policy，March2010，p.14.

　　〔35〕根据报告，在这个阶段，美国的政策包括创造和设计一个旨在提升公民服务能力以及政府福利教育有效性的援助项目；集中关注缅甸的司法系统改革，强调民权、经济法律以及反腐败；创立一个灵活机制，以便缅甸情势恶化时保有施加新的、特定金融制裁的能力；推动缅甸安全部门的改革。参见：Asia SocietyTask Force Report，Current Realities and Future Possibilities in Burma/Myanmar：OptionsForU.S.Policy，March2010，pp.14-15.

　　〔36〕需要指出的是，美国设在泰国清迈的情报站，历年都进行针对中国的“金色眼镜蛇”演习，拉拢印度、越南等国家入伙，并着眼于在缅甸培植亲美反中势力。

　　〔37〕刘务：《缅甸外交政策的新调整：从对华友好到大国平衡外交》〔J〕，《东南亚研究》2007年第2期。

　　〔38〕在笔者看来，密松大坝停建事件，一定程度上是缅甸最近局势发展的一个缩影，其反映了缅甸“去中国化”现象的加剧，也凸显了中国传统对缅甸外交政策实施对象和手段单一的缺陷。针对该事件，美国《纽约时报》直言其是“对中国的一个打击”，同时，就像有西方媒体透露的，缅甸国内外及西方反中势力在该事件的鼓舞下，将会有针对中国的“更多活动”，就中国在缅甸其他投资项目、特别是油气管道项目上发难。具体可参见：ThomasFuller，“MyanmarBacksDown，SuspendingDam Project”，The New YorkTimes，Sept30，2011；RachelHarvey，“Burmadam Whymyitsoneplanisbeinghalted”，BBC，Sept30，2011.Avail-ableathttp：//www.bbc.co.uk/news/world-asia-pacific-15123833(访问日期：2011 年10月2日)；Ba
Kaung，“pipelinestoChinaBecomeNewTargetforBurmeseActiv-ists”，TheIrrawaddy，October6，2011。

　　（作者简介：施爱国，广东外语外贸大学国际问题研究所副教授，法学院国际政治系系主任）

责任编辑：春华