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　　一、研究背景和意义

　　治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理（俞可平，2000），其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。区域公共治理，又称区域治理，是基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行协调和自主治理的过程。它所关注的主要问题是如何以灵活的手段回应社会的公共需求、保护社会的公共利益。区域公共治理研究属于交叉研究领域，缘起于欧美，肇始20世纪后期。其实践背景有两点，一是全球化下新区域主义的崛起与区域一体化的发展；二是市场化下区域公共问题的凸显与区域合作的推进。

　　截止目前，国外对区域公共治理的已有研究主要包含以下几个方面的内容：一是区域治理的理论与框架研究。这类研究主要从“区域集群”视角来揭示治理网络的“多中心性”和“多层次性”；探讨“区域公共问题”的种类划分、共同属性、不同特质及其治理差异；倡导走出传统单边行政和封闭行政的误区，实行合作行政和多元化治理方式。二是政府间关系与地方治理研究。在全球化和区域化的背景下，地方治理运动凸显出来，政府间关系的研究更加关注区域间横向地方政府关系的合作与协调问题。典型的研究如多麦尔、赖特、奈斯、米利纳等学者的研究。三是区域发展与区域竞争力研究。在市场经济条件下，政府间竞争归根结底是制度层面的竞争，对此必须正视和重视之，以趋利避害。典型的研究如波特、蒂鲍特、摩根等学者的研究。其中，波特的“集群理论”认为，政府在培育国家（地区）竟争优势方面应强调区域政府和非政府组织甚至是私营部门在区域发展中的“合力”问题[1]。四是区域公共产品制度供给研究。区域公共问题的层次性和多样性及其不同的内在特质，决定了区域公共产品和服务的供给机制的差异性。因此，这一问题亦成为该领域研究的焦点。五是跨国或跨区域流域治理研究。诸如巴西对亚马逊河流域的综合治理，美国和加拿大对伊利湖的合作治理等。它们倡导构建由政府、企业、社会组织共同参与的跨地区或跨国界的合作体制，针对不同河湖流域特点制订并实施相应的开发战略和治理政策，以实现科学有效的综合治理。

　　我国对区域治理的研究起步较晚。在20世纪80年代初至90年代末，首先开始的是区域行政研究，在这个阶段，研究者们率先对广东、香港、新加坡的行政模式进行了比较借鉴。与此同时，基于公共治理涉及的政府间关系研究以及具体探索中的省管县、市管县体制研究也逐步推开（林尚立，1998；谢庆奎，2000）。进入20世纪90年代末以来，公共治理的研究渐成体系，这一阶段逐渐明晰了区域治理研究的基本路向，构建了国内区域治理研究的基本框架。成果集中于区域治理基本理论研究、政府间竞合关系研究、流域治理的研究等方面。

　　当前，我国区域公共治理研究与实践呈现出新的特点与矛盾。一方面，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强，区域内及区域间合作的深度和广度进一步加深；另一方面，区域公共治理的非均衡性，使得政治资源的开发与利用存在较大盲区和空白点。可见，区域一体化及区域一体化进程中亟需解决的制度、政策鸿沟和壁垒是当前区域公共管理的热点问题（陈瑞莲，2008）。如何合理规制区域治理主体行为、内容机制和程序内涵，理性选择治理工具是解决上述矛盾的重要突破方向之一。

　　区域公共治理的法律规制研究以如何解决“问题”为导向，是区域治理研究中最具应用性的领域之一，也是区域治理研究成熟与否的重要标志。对此，国外学界十分关注区域治理的内容及实施工具，各国对区域合作的实践研究与评价以及具体区域政策操作细则等方面的研究均比较成熟。以欧洲和美国为代表的区域公共治理研究与实践十分注重治理行为的合法性，并以法律形式对政府和非政府行为进行一定的约束。虽然我国的区域合作实践在近几年的国家区域规划中已经纷纷体现，但对区域合作的法律支撑和规制明显缺位。学界在区域合作治理的研究上也比较重视从经济学的角度研究区域经济政策，重宏观研究轻微观研究的现象比较严重，尽管有部分学者研究区域合作的立法和区域协议的法律规制等宏观问题（杨爱平，2011），但不够深入，缺乏比较研究，重定性分析轻定量分析，在微观上针对区域利益主体行为、程序和区域政策的规范研究也不多见。

　　总体上，改革开放30多年来，我国区域合作治理的发展走过了一条公平与效率、政府与市场、中央与地方、官方与民间、传统与创新的长期博弈之路，目前仍缺少纵横完备的区域合作制度安排和法律支撑框架，区域合作的政策工具残缺不全，缺乏有效的政策监督、法律支撑体系、合作的程序机制和责任机制。在此背景下，通过国际比较研究区域公共治理的法律规制对完善我国区域合作机制有重大理论价值和现实意义。

　　二、本文分析框架

　　区域公共治理的外在表现主要为区域合作治理。从方式上看，区域合作治理不是对区域对象的控制，而是协调，更是一种主体间持续的互动。因此，区域治理并不必然要求制度性的合并，而是聚焦于为了区域治理目的在不同公共机构和私人主体之间建立联系（张紧跟，2010）。在利益多元化的背景下，多种政策相关主体之间通过谈判，而不是通过科层制或竞争，形成以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理制度。

　　由于现实中存在个体和政府的区域合作中的需求不一致，政府在公共服务中面临资源的缺乏或者日益加剧的无法管制的环境，政府对其他社会主体的依赖性正在增强。随着社会支撑元素日益出现动态性表征，在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动问题的知识和信息，因此，区域主体间签订合作协议成为应对复杂环境下区域发展和个体生存的重要动力。基于区域合作的契约机制是当前公共治理的重要规制路径。因为当前区域合作的主要契约主体为政府，基于区域合作的契约又可称为府际契约[2]。

　　区域公共治理如果只是基于政府引导形成的府际间的单向度合作，则部分脱离了区域治理的初衷。府际契约功能与普通契约的功能存在差异，这种契约不具有完全的约束性。新区域主义突出强调社会区域和人的重要性，认为治理目标的受众不仅包括政治参与者、商业协会、而且涉及到具体的企业和公众个体。通过强调形成广泛参与的、合作性的、开放性的区域治理结构，促进公民社会的广泛参与、形成自我依存的文化氛围，有助于区域内生增长、学习和创新[3]。因此，作为区域合作治理的主要范畴，从法律视角进行规制的领域主要包括对区域治理主体、相关内容和运行程序规制的关注。

　　一是区域治理主体和客体的适法性。在治理主体方面，主要从“区域集群”的高度揭示治理网络的“多中心性”和“多层次性”；在治理客体方面，重在探讨“区域公共问题”的种类划分、共同属性、不同特质及其治理差异；在治理机制方面，提出要走出传统单边行政和封闭行政的误区，倡导开放社会下的合作行政和多元化治理方式。

　　二是区域治理的内容规制。既然区域治理的主要方式为合作，那么，这种合作的路径则重点表达为政府之间的合作以及政府与非政府组织之间的合作。在全球化和区域化的背景下，地方治理运动凸现出来，政府间关系研究更加关注区域间横向地方政府关系的合作与协调。

　　作为内容规制还应当包括对区域发展与区域竞争力的关注。政府在培育“国家（地区）竞争优势”方面，应“有所为”和“有所不为”，强调区域政府和非政府公共组织甚至是私营部门在区域发展中的“合力”问题，区域发展在很大程度上要看该地区的制度学习、制度模仿和制度创新的能力（Porter，1998）。

　　三是区域治理的程序规制。如果在区域合作过程中区域治理主体不注重程序正义的理念，而忽视法律程序，则实质正义也就存在质疑。比如，区域公共产品制度供给作为区域治理的重要途径，必须考虑法律和现实中的区域公共问题的层次性和多样性及其不同的内在特质，并决定了区域公共产品和服务供给机制的差异性。在吻合这种差异性供给的程序机制下的区域治理应当是合法的。

　　作为契约的一种形态，府际契约对于约束政府行政，明确以政府为主导的区域发展方向有积极价值，也是区域治理初级阶段的必然途径。区域治理的法律规制也需要以区域间的府际契约的存在为规制基础。因此，从这个分析框架来看，区域治理的法律规制应以区域内的府际契约为载体，从内容、主体和程序等方面进行规范。

　　三、区域合作治理实践：国际比较

　　区域合作治理兴起的实践背景之一是新区域主义在全球化下的崛起与区域一体化的发展，经济发展中的资源有限性和环境约束迫使区域成员为合作发展寻求理论支持。那些地理位置邻近、经济上依存度较高的国家通过形成新的区域联盟来应对国际间日益复杂的政治、社会、经济、安全等领域的矛盾和冲突。随着国家内区域差异化的拉大，以及国家间出现区域一体化的要求，亟需对区域治理进行比较，划分借鉴国内外区域治理的法律规制技术，在比较的过程中完善区域治理的规制内涵。

　　（一）国外区域治理法律规制比较分析

　　在区域治理的成功范例中，欧洲、美国各有自己的特点，并逐渐成为世界各国借鉴的对象。近年来，东亚的日本、韩国等国家也在逐渐探索国内的区域治理模式。这些区域治理经验的共同之处在于其每个阶段都制定相关法律加强内外部的交流与合作，并使区域一体化不断地向更高的形式发展。区域治理与合作是建立在区域内不同主体和背景的复杂元素下的一种合作，在政府失灵和市场失灵的双重风险下，必须要规避其地区政策的失误。通过具有约束力的区域法律规制，促进区域合作治理的进程，是这些国家和区域的必然选择。

　　欧洲的区域合作治理是国家间区域治理的典范，其主要方式是建立欧盟组织、推进欧洲一体化。欧洲国家通过诸多条约和法案来规范每一个治理的进程，如《单一欧洲法案》对商品劳务、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，《马斯特里赫特条约》确立参加的成员国实现了经济货币联盟，以法律形式对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。在具体的法案中，以《罗马条约》为例，它规定区域成员在实施共同农业政策时，必须对农业部门的社会结构特征以及不同农村地区的结构和自然差异予以关注(第39条)；积极推进成员国间的紧密合作(第118条)；通过设立欧洲社会基金，建立欧洲投资银行等方式，向落后地区提供融资便利以促进成员国经济的平衡发展(第130条)，等等。

　　此外，在西方国家内部也存在多种类型的规范地方政府行为、促进区域治理的法律法规。特别是在美国，其宪法第四条第一项规定，“各州对于他州之法令、档案与司法程序应予充分信任”，对促进各州之间的交往有积极意义。美国法律还授权可以通过谈判和协议缔结除政治合作以外的协议。为促进跨区域问题的解决、调节各地方政府间关系，美国从20世纪60年代就开始颁布《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等法律。为区域合作需要，美国还设立了地区再开发管理局以及一些州际区域开发委员会等部门管理和协调区域合作。加拿大也于1994年制定了《国内贸易的联邦一省协议》，以减少阻碍货物、资金和人员在加拿大自由流动的国内壁垒。东亚的韩国在区域治理过程中设定了区域发展署和区域议会，监督区域合作治理制度的运行，也值得肯定。

　　（二）我国区域治理的法律规制现状

　　我国区域治理的实践和研究起步较晚，国内区域合作治理在理论层面上关注以“问题”为导向，着力揭示如何实现区域治理的“模式选择”和“政策工具”。这两个方法论问题是区域治理研究中最具应用性的领域之一，也是区域治理研究成熟与否的重要标志。其中，对法律规制的关注往往视为区域治理的磕绊。因此，以区域政府为主要治理主体的区域合作更多思考如何对多区域的合作治理进行法律保障。因为，“规制”从字面上的理解是一种规范和约束，当政府成为一个区域利益代表的时候，区域治理的法律规制往往被法律保障所取代。本节对我国区域治理的两个典型代表地区长三角和珠三角进行比较，以分析我国区域治理的法律规制现状。

　　在国家层面，我国尚未对区域治理进行相关立法。区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议、《长江三角洲地区区域规划》以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此），相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划，同时，还成立了一些区域合作组织等[4]。这些规划和协议设计的领域比较广泛，但区域治理的主体仍是地方政府，区域治理的实质就是区域政府管理。由政府推动形成的区域协议、规划不具有法律的规范性和强制约束力。在实践中，地区间利益的冲突会严重导致区域合作困难，区域治理推进缓慢。

　　总体上，我国区域合作治理的实践进程不断加快，从区域问题的国际合作到区域内部的治理演进，国家在诸多层面均体现出对区域治理的高度关注，治理涉及的内容和领域逐渐增多，从宏观层面对促进区域经济和社会发展的有效合作，推动信息沟通有很好的作用。但是基于现状来看，我国区域治理在法律制度的实际和行动规制上有三点缺陷：第一，区域合作治理的法律缺失和政策冲突。第二，区域合作协议的法律缺位。第三，区域公共治理的法律保障不足。总之，中国尚未形成市场经济体制下规范的区域公共治理法律保障体系。因此，区域政策实施过程中经常顾此失彼，在解决区域问题时由于考虑不周，触及了不同主体之间的利益关系，反而引发新的区域矛盾。同时，我国区域治理缺乏明确的目标区域，造成许多区域利用政策之便大肆“寻租”，地方保护主义与腐败现象滋生蔓延。此外，我国区域政策涉及的目标领域与非目标领域之间的协调缺少法律支撑，以致于在区域政策与产业政策、财政金融政策、人口政策等其他专项政策发生冲突后，无法得到合理的解决。

　　（三）国外区域合作治理的经验和启示

　　通过以上对国外区域合作治理实践的分析，我们可以看到，区域合作治理的推进关键在于有效的制度保障。比如，欧盟、美国和部分东亚国家的法律设置为区域合作发展奠定了制度基础和操作规范，因此效果良好。总结起来，国外在区域合作治理上有如下经验值得我们思考和借鉴：

　　第一，法律规范体系严密。欧盟国家的区域协调政策和区域协调行为，严格遵守政府关系的法力尺度，很少出现中央政府或上级政府越权干预区域发展的现象。他们习惯采用自上而下的结构改革，而非自上而下的行政区划调整来协调经济活动。欧盟除了有统一的多边条约外，各成员国也制定了促进区域协调发展的法律体系，如德国的宪法、改善地区经济结构的法律等。

　　第二，决策程序科学。以欧盟为例，欧盟委员会对重大问题的决策有严格的程序要求，决策一旦作出就要求严格执行。决策议案首先由区域总司提出，内部协商后形成动议稿，然后交由欧盟委员会讨论形成修正案，再经欧盟理事会批准、欧洲议会批准，最后交欧盟委员会执行。

　　第三，区域协调的制度支撑完备。除法律以外，欧美等国运用多种非法律手段如经济、行政制度的设计来支持法律对区域合作体系的规制。集中体现在设计精细的多种扶持基金上，包括结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金[5]。同时，欧美等国一般都建立了区域治理机制的最重要的协调机构，如欧盟委员会、美国大都市区域委员会(Regional Councils)、东南亚的湄公河委员会（MRC）等。

　　四、推进和完善我国区域合作治理实践的政策建议

　　与国际上关于区域合作治理的发达实践相比，我国的区域治理尚处于初级阶段，今后的重点在于区域政府间的合作的规范和深入，应逐渐培育非政府主体，参与区域事务之中。同时，应较多考量区域治理的基本范畴和内容，以较具体的方式将区域合作涉及的人、物和其他关联事务进行明确规范，在符合程序要求的条件下进行实质性的可持续的治理。具体包括以下几个方面内容：

　　（一）完善区域治理的法律体系

　　完善《宪法》功能，理顺区域与中央纵向管理职权的分配。参照美国宪法对区域治理的规范，必要时修改我国《宪法》，直接明确区域的功能和价值。参考欧洲的做法，必要时制定《区域振兴法》或《区域合作法》，多方面处理好中央与地方的权限划分、地方与地方合作中的责任明确，尤其要明确现有区域合作中形成的各类合作协议的法律性质，以法律形式来规范和促进这种区域合作的有效开展。

　　（二）区域合作治理的参与主体规制

　　建立宏观层面的区域发展协调组织是区域公共治理的重要途径。在强调超越行政边界的合作和协调的基础上可考虑建立跨区域的政治实体、经济实体或其他社会实体。这种组织应该是区域内各行政区基于共同利益驱动而组建的。由于长期以来，我国行政体制改革一直落后于经济体制改革，使得当前我国区域治理领域存在着突出的矛盾。除国家设立区域委员会等组织以外，建立具有法律和执行力的区域联盟也是一种较好的选择。

　　区域联盟一般的要求就是要在区域的政府间进行合作，建立相应的联盟组织和行动规则。联盟的建立必须要完成四个要素的基本统一：一定形式的合作组织、共同的信息平台、共同的法规和政策支持，一定的议事和决策机制。这些要素的完成使得区域政府为核心的治理主体形成比较一致的行动规则，使区域合作治理成为可能。

　　从实际操作上看，区域联盟在国内外有一定区别。欧洲的学者和政府比较热衷于建立一定的合作性政治实体，以协调现有政府机构，并采用更富有弹性的管理体制。典型例子包括1994年意大利的波各那省组成的大都市政府，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府等。在中国，因为政府间纵向、横向间区域的功能划分以及政府政绩考核要求的不同，难以有效建立一定的政治实体，最多建立了长三角各城市间的城市联席会议等松散型联盟，其效果并不佳。因此，需要借鉴国外特别是欧美经验，加强区域政府之间的横向协作，利用现有行政机构和社会团体，形成一定的准政治、经济联盟组织，设立特别基金来引导区域向协调发展的方向发展，通过联合立法保护区域生态环境和区域发展的其他利益。

　　（三）区域合作协议的内容规制

　　由于地方政府间签署的府际协议属于政策性协议，区域协议的这种不受法律约束性与协议内容实施的实际后果是存在一定矛盾的。区域合作协议作为政府的区域性政策，决定了区域政府的资金投入、产业发展乃至公众的核心利益，必然需要受到公众的监督和法律的约束，可从以下途径给予规制：其一，区域合作协议的内容必须符合法律的规定。没有法律、法规、规章的相应授权，行政主体不得作出影响公民、法人和其他组织权益的决定，并以此签署相关的府际契约。其二，禁止区域协议内容的越权。在近年来的区域治理过程中，纵向的府际关系协调仍是一个难以解决的问题。从本质上看，就是中央和地方的职权如何分配的问题。按照相应法律，如《宪法》和各级政府的组织法，部分属于中央职权范围的事项，地方间基于合作的协议内容不得超越法律赋予地方政府的事权范畴，作为单一制政体的国家，地方政府的府际契约不能改变中央与地方的权力平衡和侵犯中央政府的利益。

　　（四）政府合作协议的程序规制

　　程序正义是保证区域公共治理合法合规的重要考量标准。国外开展的一系列途径的区域治理均由相应的法律规制，这些法律无一例外地对政府和其他区域主体的区域合作行动从程序上进行严格规制。由于区域政策的出台从一种角度是对区域诸多利益群体的利益重构，这种利益的划分理应包括国家利益、区域利益、政府利益、公众利益和其他组织利益。因此，区域合作的程序规制首先是治理程序的参与性规制，主要包括两个要素：一是所有可能受到区域治理行动结果影响的利害关系人应当参与治理的过程；二是制度应当保障利害关系人的权利救济，应当有足够的机会和便利对侵害行为进行必要的防御。因此各地方政府和组织应当依照民主参与性原则的要求，充分尊重利益相关者的意愿，将公众参与作为区域合作协议订立的一项程序性要件，以体现区域治理的真正有效性。

　　区域治理程序规制中的另一个重要的问题就是相关行动的批准和备案程序。区域行动的前提行为是区域政府缔结合作协议，这势必会对纵向政府管理形成冲击，在弱化中央控制力的同时强化地方政府的自由选择权，如何进行规范必然需要法律制度的约束。例如美国宪法规定：“任何一州，未经国会同意，……不得与他州或外国缔结协定或盟约。”根据我国区域发展的实际，中央应更多以关注区域经济社会的发展，促进地方的积极性为先导。地方合作协议这种重大的区域治理手段必须得到地方人民代表大会通过，之后中央对地方政府间政府合作协议缔结的监管则采用备案的方式，通过事后审查来防止违反法律、法规以及国家整体规划的政府合作协议的存在。

　　注释：

　　[1] 波特于1990年在《国家竞争优势》一书中正式提出“产业集群”概念，后在《集群和新的竞争经济学》（clusters and the new economics of competition）（1998）中进行了完善。集群理论的基本精髓是与公共治理的各主体合作形成合力，从而提升区域竞争力，其目标是一致的。

　　[2] 有的学者将其称为公共契约，似乎可将非政府组织间的基于区域公共合作的契约也包括在内，但无论府际契约还是公共契约从法律性质看均不具有一般民事契约的真正效力。

　　[3] 新区域主义所涉及的范畴、内涵和外在表征均区别于传统的区域理念，注重合作基础上的领域综合性，打破合作主体的区域政府间的单一向度，贯以社会组织、公众、国际团体等参与群体共同的协作。新区域主义更注重区域间和区域内的多元主体的合作，随着公共事务的扩张性增加，这种多元性的朝向更加明显，体现为国家之间不分南北关系和东西合作，在政府间、非政府组织之间不断形成诸多的“区域行为体”和“全球行为体”的角色，并在区域发展事务中发挥重要的作用。可见，新区域主义的这种理论内涵与区域合作治理的理念有直接的共通之处，为区域治理理论作了基础性铺垫。

　　[4] 详细参见中国网：http：//www.china.com.cn，人民网：http：//politics.people.com.cn.

　　[5] 欧盟结构基金主要由欧洲地区发展基金(ERDF)、欧洲社会基金(ESF)、农业指导与保障基金(EAGGF)的指导部分和渔业指导资助工具(FIFG)组成，由欧洲投资银行的贷款予以支持。聚合基金(European Cohesion Fund)，专门用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国(人均GDP低于欧盟平均水平的90% )的经济发展。

　　参考文献：

　　陈瑞莲，2008：《区域公共管理理论与实践研究》，北京：中国社会科学出版社。

　　刘彩虹，2005：“区域委员会：美国大都市区治理体制研究”，《中国行政管理》，2005，5。

　　林尚立，1998：《国内政府间关系》，杭州：浙江人民出版社。

　　谢庆奎，2000：“中国政府的府际关系研究”，《北京大学学报》，2000，1。

　　杨爱平，2011：“区域合作中的府际契约：概念与分类”，《中国行政管理》，2011，6：103。

　　杨逢珉、孙定东，2007：“欧盟区域治理的制度安排——兼论对长三角区域合作的启示”，《世界经济研究》，2007，5：82。

　　俞可平，2000：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社。

　　张紧跟，2010：“区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例”，《政治学研究》，2010，3。

　　Porter，M.E.1998.“Clusters and the New Economics of Competition.”Harvard Business Review.76(6).

　　（作者简介：全永波，浙江海洋学院管理学院副教授）

责任编辑：何容