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　　近代以来，人们充分相信理性的力量，认为理性能揭示真理，理性能确定价值，理性能批判权威，理性能树立正义，理性成了衡量社会进步的标准。与此同时，理性也极度膨胀，自命不凡，当工具理性占据公共行政的各个领域时，价值理性被完全遮蔽或摒弃，一切都变得技术化和程序化了，其结果是理性本来是作为推动公共行政领域进步的动力，现在却导致了公共领域的衰落。因此，全面地认识理性在公共行政活动中的作用，对于政府采用恰当的公共行政模式最大程度地满足公共需求，实现公共利益，提高公共决策的开放性、民主性和科学性有着重要的意义。毫无疑问，人类从事公共行政活动的目的必须和人类自身的价值相符合，从事公共行政活动的手段又必须与其目的相统一。如是，我们就必须有效地运用我们的理性能力，批判性地分析公共行政的目的和实质。

　　一、行政理性与行政之恶

　　正如经济学家们假定存在“经济理性”一样，管理学家们也假定存在“行政理性”（或称为“管理理性”）。例如，著名的管理学家赫伯特·西蒙（Herbert Simon）非常重视管理行为中的理性问题，他认为行政组织的存在和运行都是以理性为基础的，他批评经济学家不合理地赋予经济人无所不知的理性，而是认为行政理性是一种有限理性，人类并不具有考虑一项决策的价值、知识和相关行为的各个方面的能力。因为“在现实世界里，人类行为才是有意的理性行为，但只是有限的理性行为，也只有在现实世界里，真正的组织理论和管理理论才有生存空间”[1]。

　　行政理性是与现代性密切相关的一种人类理性，是在不断的纠错中发展的。我们说行政理性与现代性有着密切联系，并不否认前现代的政府行为也存在某种理性，只不过这一时期的理性取决于君主的能力和个人偏好，行政活动的目的主要是为了满足统治阶级的统治和维护等级化的社会秩序的需要，而非满足公共利益的需要，因此，这种理性更多地表现为一种私人理性或个体理性。近代资产阶级尽管承认政府存在的价值，但认为政府理性从属于市场理性，甚至直接体现为经济理性。当世界性的经济危机从根本上打破了市场理性至上的神话之后，行政理性在公共行政活动中就起着宰制性的作用。政治与行政的二分彻底地剔除了公共行政的价值因素，公共行政也变成了一个纯粹的技术领域。不可否认，这种技术理性使得公共行政表现出专业化、科学化、精致化和现代化的趋势，政府的行政效率极大地提高，也推动了公共行政领域的进步。然而，公共行政对技术理性的过分迷恋，使得公民权利、社会公正、公共利益、社会责任等价值理性被边缘化了，其结果就是行政之恶的普遍出现。

　　行政之恶作为一种技术理性文化的现象，不仅仅局限于公共部门之中，而且在各种社会组织中也普遍地存在。美国的公共行政学者艾赅博（Guy B.Adams）和百里枫（Danny L.Balfour）对“行政之恶”有清晰的表达：第一，当今时代因其科学—分析心理定势以及解决社会政治问题的技术—理性方法，导致了行政之恶。第二，由于道德错位和行政之恶被掩饰，很多人将行政之恶当作是善的和值得做的。第三，现代组织、社会与公共政策作为行政之恶的两套面具，使得人们作恶却不自知。第四，公共服务伦理和职业伦理由于停留在科学—分析心理上，停留在解决行政与社会问题的技术—理性方法与职业本身上，因而面对行政之恶无能为力。人们甚至有可能在坚持公共服务原则和职业伦理时，参与到更大的邪恶之中。[2]大量的历史事实表明，大多数“行政之恶”都是假借国家利益或公共利益之名出现的，而且这种邪恶在很多情况下表现为一种披着合法性外衣的“公恶”，它为人们所容忍和接受，它们就是阿伦特意义上的“平庸之恶”。当技术理性主导当前的公共政策领域时，人们极少反思或者根本不反思纯粹依靠技术理性来解决社会问题所可能带来的“行政之恶”。

　　就公共行政领域而言，“行政之恶”表现在以下几个方面：第一，行政权能泛化。政府行政权力膨胀，行政边界模糊，包治百病，全面干预。与此同时，由于部门利益存在，部门与部门之间权力关系不明，导致政府部门在公共行政过程中常常出现错位、缺位和越位的现象。第二，行政效率淡化。由于官僚主义作风严重，政府机构执行政策和公共物品供给的效率低下，因而影响到政策执行的结果，使得好的政策也可能开出“恶之花”。第三，行政行为腐化。权力寻租和权力滥用成了一种普遍的行政之恶。公共权力介入市场交易活动是权力寻租赖以存在的前提，其结果是公共决策和运作遭到利益集团或个人摆布。由于公共决策往往是基于某种公共利益而做出的，利益集团为逃避市场竞争，实现高额垄断利润，谋求政府保护，往往进行各种“寻租活动”，而政府官员为了获得“租金”，就会想方设法利用公共权力寻租。权力通过腐败转化成了金钱和财富，权力崇拜，金钱至上，成了一种普遍的平庸之恶。这些行政之恶表明，当政府或官员面临诱惑时，他们未必会一心一意追求公共利益。正如尼斯坎南所指出的：“对于任何一位官僚来说，因为他的信息的有限性和其他人的利益的冲突，无论他的个人动机如何，都不可能按照公共利益来行动。”[3]在现实生活中，确实存在某些官员的决策的出发点是部门利益而非公共利益。为了避免公共行政活动中的风险，有些行政部门或官员故意把决策的程序复杂化，尽可能不由特定的个人来承担决策责任，而是由官员阶层来承担所谓的“集体责任”。“在试图避免明显错误的同时，他们忽略了必须由公众承担的各种成本。”[4]由此而导致的行政之恶很难判断究竟是一种“公恶”还是“私恶”。毫无疑问，行政之恶的出现与行政组织或官员过分强调行政理性的工具性或技术性，忽视行政理性所内涵的价值理性有关。就历史而言，政府官员被认为不仅承担着治国平天下的期待，也承担着社会的教化功能。然而，官员的腐败成了导致社会道德衰败的主要力量，这种腐败行为严重损害了公共利益和政府形象，导致政府公信力的下降。尤其可怕的是，种种行政之恶可能通过行政组织的意识形态语言而被掩饰和美化。例如，错误的决策导致的损失通常会以“交学费”来充当“付出代价”的代名词。由于害怕承担责任，一些官员会将责任推到“不明真相的群众”身上。

　　无论是过去还是今天，行政之恶在公共行政活动中始终存在。行政理性既为公众服务提供动力，同时也导致了行政之恶。那么，行政理性本身是否可以避免行政之恶？又如何来避免行政之恶呢？正如艾赅博和百里枫所指出的：“防止未来行政之恶的发生的责任，部分地在于理论家和实践家们，他们理解自己的角色和身份，能够抵制那些源于道德错位的充满吸引力的诡异诱惑，不至于为了解决目前公共生活中的众多难题而采取功利性或者意识形态味浓厚的办法。”[5]显然，如何避免或消除行政之恶，提高公共治理能力，需要我们全面深入地认识行政理性。人类的行政实践表明，行政理性只有置于公共领域的监督和批判之下，以公共利益为旨归，其行政决策和行政管理才能在更大程度上体现公共性。

　　二、行政理性与理性行政

　　简单地说，行政理性是指人类在从事政治活动或公共事务的过程中，行政主体对国家和社会进行整合的理智能力和道德能力。进而言之，我们可以认为，行政理性就是政府及行政人员在行使公共权力、履行公共职能的过程中最大程度地满足公共需求、实现公共利益的能力。在这种意义上，行政理性程度的高低与行政主体满足公共需求的程度成正比。随着全球化的深入和公民社会的发展，公共行政也由管理向治理转变，政府、社会和公民三者之间的相互依赖和不断转变的关系促进了民主社会的发展，现代民主治理型政府的行政理性在公共协商中走向公共理性。这种理性承载了诸如自由、平等、民主、法治、公正等一系列现代价值，政府只有拥有公共理性才能成为现代民主法治政府。行政理性与国家理性不同，国家理性主要体现在国家的重大政治决策上。因此，国家理性是指一种以国家生存和安全为目标的极端的公共道德，它有助于创造、维系或加强国家权力，国家理性无疑具有公共性。正如哈贝马斯所指出的：“国家是‘公共权力’机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命。”[6]而行政理性更多体现在行政主体对国家的重大决策的执行之中，其核心的问题就是政府或政府官员等行政主体如何认识和把握公共权力和公民权利之间的关系。

　　行政理性具有工具性和价值性两个方面的特征。换言之，行政理性包含着工具理性和价值理性。一方面，行政理性是行政主体从事公共行政活动时的一种思考、推理和判断的理性能力。换言之，当行政主体根据一定的行政原则，运用行政管理知识，进行行政选择，作出行政判断，确立行政行为准则等公共行政活动时，行政理性就表现出技术性、专业性和工具性等特征。效率和经济就成了公共行政所追求的目标，甚至构成了公共行政理论的两大支柱。行政理性的工具性就表现为如何通过有效的行政手段和方法最大程度地达成行政目标。另一方面，行政理性是对行政主体的一种约束力量，尤其对公共行政人员的欲望、激情等非理性因素起着引导和节制作用。换言之，公共行政仅仅追求效率和经济是远远不够的，公平正义也是公共行政活动的应有之义，公共行政必须回应公民的需要。行政理性的这种规范性特征意味着行政主体必须具有根据自己的行政伦理知识和道德推理所确立的、用以约束自己的行为准则和道德规范的道德能力。“不仅仅是要灌注个人与职业的伦理，更重要的是要灌注一种能够识别行政之恶伪装并拒绝与之同谋的社会与政治意识，或者说公共伦理。”[7]行政理性的工具性和价值性是一种辩证统一的关系。工具理性只关心手段的有效性，而不愿去证明目的的正当性。行政之恶的出现在很大程度上就是因为行政主体在公共行政的过程中将工具理性绝对化，甚至将行政理性等同于工具理性。行政理性所内含的价值理性是其工具理性的前提和根据，是其进行行政判断、行政决策的前提。公共行政的工具理性应当从属于价值理性，只有在价值理性的指引下，这种公共行政才是积极的、具有正当性的。换言之，行政理性的应用体现为它的工具性，行政理性的应用结果则体现为它的价值性。而在一种技术理性或工具理性占宰制地位的行政文化中，行政组织或行政人员往往排除了或降低了人们对伦理与道德的关注，行政之恶就被当作理所当然的事情，行政责任也就随之分散了。

　　行政理性具体体现在行政理念理性、行政制度理性和行政行为理性之中。行政理念理性作用于政府的价值系统，它倡导诸如民主、法治、公正和效率等核心价值理念。在公共行政实践中，行政理性需要在诸种价值理念之间达成基本的平衡，从而调和利益冲突，使得公共利益被广泛接受。行政制度理性作用于政府的制度体系，它强调规范和协调。一个平等而公正的社会必须建立一套完善的制度体系，其政治结构、经济和社会安排的设计必须符合理性原则。行政行为理性作用于政府的实际运行，它注重效率和责任。在行政实践中，政府官员在涉及官员选举、投票和代表政府机构言行时，必须体现公共理性和承担公共责任。通常而言，公共行政活动都是先确立行政理念，进而向行政人员灌输行政理念，再通过相应的制度和政策来贯彻行政理念。在贯彻行政理念过程中，通过相应典型的树立和典型经验的传播，来激发公共行政人员在行政活动中自觉执行行政理念。

　　公共行政主体是否具有上述涵盖了理智能力和道德能力的行政理性，最终表现在行政主体的理性行政上。具体而言，理性行政主要表现为行政程序理性。行政程序理性不仅仅指通过行政程序所产生的结果是合理的、正义的，而且指行政程序产生该结果的过程是一个有关事实、证据以及程序参与者之间平等对话与理性说服的过程。行政程序理性的中心问题是通过一系列包括程序原则和程序制度等程序机制来限制行政自由裁量权，尽可能地保证行政自由裁量的理性化。政府职能的行使离不开行政理性。因此，掌握行政理性的内在机理与表现形式，进而根据公共行政的需要设计并实施相应的行政制度、行政程序、行政方法，以此为公民提供发展机会，便成为政府理性行政的关键。由于种种原因，我国的公共行政很难说是严格意义上的理性行政。理性行政不仅意味着行政主体要依法行政，而且意味着行政主体要以德行政。理性行政是围绕着基本的行政理念而展开的。行政理念发挥作用的基本形式有二：一是行政理念本身，即通过行政主体所奉行的基本行政理念的传播，影响行政相对人，使其接受相应的行政理念，从而发挥行政理念对社会行为主体的指导与规范作用。二是通过行政理念制度化、程序化，用制度、程序指导、规范社会实践的运行，以此来发挥行政理念的作用。相对于行政理念本身而言，刚性的制度与程序更有助于行政理念的贯彻。在法治社会，将制度与程序的执行纳入法治轨道，有助于公平地体现行政理念的精神。借助工具理性的力量，构建能充分体现行政理念的制度与程序体系便成为实施理性行政的基础与前提。

　　不可否认，行政理念制度化、程序化需要相应的行政技术作中介。借助工具理性，对过程、手段、条件、工作原则等一般行政要件的价值功能进行评定，并在此基础上，按照一定结构，将制度要件组合成具体的行政制度和程序，以体现相应的行政理念，是理性行政对制度与程序构建提出的基本要求。同时，也是构建有效行政制度与程序的基本过程。

　　判断行政主体是否遵从行政理性地从事公共行政活动，对此，我们很难建立一套客观而普遍的判断标准。但是，如果行政主体的决策或公共行政活动符合习惯、常规或常识，则不仅能实现公共行政活动的目的，而且能节约时间。因为常识是我们人类共同生活的经验的累积，惯例和常规的建立本身就是一项理性的决策，行政理性事实上包括了这些惯例、常规以及它们的建立过程。[8]

　　具体而言，我们可以从行政平等、判断力和行政比例等几个方面来判断政府或公共行政人员的行政行为是否合乎行政理性。首先，行政平等理念是判断行政主体的行政行为是否合乎行政理性的前提。行政平等表明行政主体和公民是一种平等的法律关系，它涉及行政主体对行政相对人的同等对待与差别对待的正当性问题。因此，行政平等要求行政主体在进行自由裁量时不得对行政相对人进行歧视。与此同时，行政主体应及时将信息公开，体现政府与公民之间的平等、政策透明、信息流通自由，以保障行政相对人享有同等的知情权。判断政府是否理性行政最有效的办法就是让人民掌握信息，而不是政府垄断信息。例如，铁道部应当及时向公众公开“7·23”铁路事故的相关信息。越是想掩盖真相，就越是遭到公众的质疑，其影响就越恶劣。其次，判断力是衡量公共行政行为是否合乎行政理性的重要标志。判断力是公共行政人员在公共行政活动中审议和讨论公共事务议题，从而形成“公共意见”的枢纽。公共行政人员仅仅具备基本的行政常识是远远不够的，如何在公共行政过程中作出符合公共利益的判断，体现着公共行政人员的智慧和决断。最后，行政比例就是要求行政主体的行政行为要适度，政府应尽可能给公民及社会带来最小损失而实现最大的收益。当行政主体面临多种选择时，在保证行政目的实现的前提下，应尽可能选择对公民权利损害最小的方式。行政主体在实施行政行为时应该有一种成本意识，应该着眼于社会整体利益来计算行政得失。经济上不合理、外部性成本过高、存在浪费的行政行为显然是不成比例的。总之，行政比例意味着在“公民权利”与“公共利益”之间达到某种权衡。

　　三、有限政府与行政理性的限度

　　人类的理性到底是有限的还是无限的？如果认为人类的理性是无限的，那么，建立在这种认识之上的政府就是无限政府。由于无限政府在政府职能、公共权力、政府规模和行政运行方式等方面具有无限扩张、不受法律约束和社会制约的倾向，从而导致了“致命的自负”。正如有研究者指出的，政府的自负表现为：（1）政府没有任何特殊利益，它的一切努力都是为了追求公共利益；（2）政府的组织人员都是德才兼备的圣人或特殊材料制成的人；（3）政府具有判断上的无限理性。[9]诚然，政府的目的是追求并实现公共利益，然而政府官员并不能自动地超越他们的私人利益和特殊利益，公共权力的滥用、政府官员道德败坏、政府决策的失误证伪了政府的这种极端自负。换言之，政府官员或公共行政人员的行为并不一定始终都以实现组织目标为导向。正如西蒙指出的：“个人也会理智地努力提出个人目标，它可能不完全与组织目标保持协调一致，常常还会与组织目标背道而驰。此外，组织中的个体和群体往往会争夺权力来实现各自的目标，维持各自的组织观点。要理解组织，我们必须考虑理性的各种形式和目标，也必须考虑人类的自私心理和争权夺利的情况。”[10]事实上，由于部门利益分割，公共组织为了维护自己的部门利益，在公共决策过程中往往丧失理性判断，做出不符合公共利益的错误决策。

　　相对于无限政府而言，有限政府的核心问题就是要限制政府的权力，使公共权力重归公共领域。如果公共权力的无限增长超越了政府的能力范围，其结果就是官僚主义、效率低下、贪污浪费、政治腐化、权力寻租等等行政之恶的出现。波普尔指出：“国家是一种必要的罪恶：如无必要，它的权力不应该增加。”他进而指出：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝不可根绝这种危险。相反，似乎大多数人都将不得不为得到国家的保护而付出代价。”[11]同样，因为政府垄断了合法暴力、强制权及实施这种强制权的政治工具，政府也具有作恶的可能性，因此，要防止行政之恶就必须对政府的权力及其运行施行有效的控制。

　　首先，就法律层面而言，有限政府意味着政府受宪法和法律的制约，依法行政。政府权力必须由法律明确规定和授权，防止公共权力服务于私人利益，背离公共利益。在这种意义上，政府的有限性意味着权力的有限性：第一，政府权力的设置是有限的。政府权力的设置应当以不减损、不侵犯公民的个人权利为最低限度。第二，政府权力的构成是有限的。政府权力只能通过宪法和法律授权，体现为“法无授权则无权力”，从而与公民的“法不禁止则自由”相对应。第三，政府权力的运行是有限的。政府权力的运行应当遵循权力分立与权力制衡原则，由不同的政府机构分别在各自的职责范围内行使不同性质的政府权力，进而形成互相监督、彼此制约的权力运行格局。

　　其次，就政治层面而言，有限政府涉及权力和权利的关系，公民权利具有优先性，权利制约权力。就理论上而言，政府官员的权力来自于人民的让渡，他们必须接受人民的监督，而不能为所欲为。但是，由于信息的不对称和权力具有的扩张性，权力被滥用的可能性始终存在，不受限制的政府权力常常逾越了正义与道德的界限。政府不仅要为公民表达公平正义理念提供途径，而且要为切实实现公平正义而努力。

　　第三，就经济层面而言，有限政府涉及政府与市场的关系。政府应该为市场机制的正常运行创造条件，充分利用市场对资源配置的基础性作用。如果政府超出其职能范围，则不但导致资源配置状况不佳，而且会滋生腐败。由于各级地方政府实际上也有追逐利益的倾向，而且行使公共权力的政府官员也是有理性的、自利的和追求自身利益最大化的“经济人”，因此，当政府职能过多、权力过大时，权力寻租和以权谋私等行政之恶现象就会必然出现。

　　第四，就社会层面而言，有限政府涉及政府与社会的关系，意味着公民社会制约公共权力，政府为公民社会服务。政府由于自身治理能力的限制，不可能成为唯一的治理主体，政府必须与公民社会共同来治理。

　　综上所述，我们认为：政府的有限性，加之行政环境的复杂性和不确定性、行政人员对环境的认知能力的局限性、行政价值取向和行政目标的多元性，以及行政主体所拥有的知识、信息、经验和能力的有限性，共同决定了行政理性是一种“有限理性”。行政理性的限度是以人的智性的有限性和理性的局限性为基础的。人的智性的有限性注定了人的理性的有限性，从而决定了行政理性的有限性。正如哈耶克所指出的：“任何为个人心智有意识把握的知识，都只是特定时间有助于其行动成功的知识的一小部分。”[12]换言之，任何单个的个体都不可能像上帝一样全知全能。极端理性主义者认为人类理性无往不胜，对人类理性的盲目推崇，导致了人类“致命的自负”。哈耶克认为：“我们自身能力有着无法克服的局限性，无法去了解、预测和控制心智。这种局限性使得我们不可能对世界作出一种完全理性的理解。”[13]任何个人所能掌握的知识，永远只是他所面对的未知世界的极小一部分。科学技术的进步，社会文明程度的提高，个人无知的范围也会越大。

　　只有从有限理性出发，我们才可以对公共行政管理人员在行政管理活动中的非理性行为做出合理的解释。行政理性内含着政府追求正义、通向至善的价值理性，这意味着行政主体应该根据道德理由来行动。因此，行政理性为行政主体的政治合法性和行政行为的道德正当性提供指引。但是，这种价值理性并不能避免行政理性所导致的行政之恶。因为在实际的公共活动中，公共行政人员完全有可能在坚持公共原则和职业要求的同时，参与或制造更大的行政之恶。这是我们不得不面对的现实！

　　注释：

　　[1] [美]赫伯特·西蒙：《管理行为》，机械工业出版社2009年版第78页。

　　[2] [美]艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，中央编译出版社2009年版第18—22页。参见[美]玛格丽特·维克斯：《一个新的概念》，载颜昌武、马骏编译：《公共行政学百年争论》，中国人民大学出版社2010年版第294页。

　　[3] [美]威廉姆·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，中国青年出版社2004年版第37—38页。

　　[4] [美]阿特金森、[英]斯蒂格利茨：《公共经济学》，上海三联书店1992年版第396页。

　　[5] [美]艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，第20页。

　　[6] [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版第2页。

　　[7] [美]艾赅博、百里枫：《揭开行政之恶》，第21页。

　　[8] [美]赫伯特·西蒙：《管理行为》，第78—79页。

　　[9] 徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2005年版第110―113页。

　　[10] [美]赫伯特·西蒙：《管理行为》，第78页。

　　[11] [英]卡尔·波普尔：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版第499—500页。

　　[12] [英]哈耶克：《自由秩序原理》上卷，三联书店1997年版第22页。

　　[13] [英]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社1989年版第77页。

　　（作者：中南大学公共管理学院教授）

责任编辑：何容