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　　公共政策参与是指公民以个体或者组成集团的方式，通过各种途径向政策制定者表达利益诉求，或者提出各种政策意见和建议，以期影响政策结果的行为。公众参与公共政策制定与实施等各个环节是民主社会公民享有的一项基本权利，也是民主政治发展的必然要求。

　　随着网络技术的迅速发展和普及，网络打破了以报纸、广播、电视为主的传统媒体的舆论模式，延伸了大众传播和人际传播的范围，扩张和放大了舆论阵地的广度和深度。相对于传统媒体点对面的传播形式，网络转变为点对点、面对面的传播，公民更愿意通过网络平台直接、快速地表达自己的见解，平等沟通，坦诚对话，网民们开始广泛地分析、评价、讨论与公共事务相关的各种社会问题，并对公共政策提出各种各样的建议乃至批评。可以说，网络打破了民意话语权的各种外在与内在障碍，催生了民意的爆发。

　　一、网络民意发展的态势

　　1．关注领域广泛

　　互联网的便利性和信息的全球化传播、地球村的形成，使网民关注领域空间大大拓展，世界风云、天下大事、国计民生、奇闻怪事无所不包，网民耳闻目睹的社会百态也同样可以成为公众讨论的焦点。网络上探讨的议题，由柔性到刚性、由学术到休闲、由主流到非主流，尤其是与人民生活密切相关的公共事务和公共政策领域如医疗、教育、房产改革等都成为人们越来越关注的话题，成为网络舆论的主要阵地。

　　2．参与主体多元

　　网络完全颠覆了传统传播方式，打破了时空的界限，网络传播的出现突破了大众传播的单向垄断，出现了多元变化，实现了信息传播的双向互动，任何个人、群体和组织都可以是信息源。网络参与中除了电子政府这一特定主体外，网络共同体和网民不受种族、性别、肤色、学历等限制，只需要在网上注册一个ID即可成为网络民意表达的载体。在这种意义上，任何网民都可以成为网络社会中舆论的主体，各种肤色、各个阶层、各行各业的人都可以平等自由讨论、自愿交流，从而形成普遍广泛的大众舆论。

　　3．表达积极踊跃

　　近几年来，网民们对国家大事广泛关注，积极踊跃参与表达观点。例如，2010年“两会”期间，新华网与人民网“我有问题问总理”的民意直通车专栏吸引了大批网民的留言；许霆恶意取款事件和“华南虎事件”所引发的广泛讨论；“范跑跑”在地震中弃学生于不顾的谴责；广东省委书记汪洋邀网民网上“拍砖、灌水”；胡锦涛总书记在纪念人民日报创刊60周年时在“强国论坛”上亲自与网民的交流；人大个税修正草案征集民意23万条；“郭美美事件”引发的公众质疑红十字会信用危机等事例都说明，越来越多的网民在参与社会热点事件的讨论中积极踊跃、热情高涨，网络民意呈现井喷态势。

　　4．参与渠道多样

　　正是互联网的技术支持使得人们能够多角度地表达民意，网络参与主体在网上通过各种途径和渠道表达自己的意见和想法。网络民意表达和沟通交流的渠道主要包括：

　　（1）网络论坛

　　网络论坛可以说是最早出现的民意交流形式，从以往的几大著名论坛一统天下的局面，发展到了现在各种各样主题不一、形式多样的公共论坛，成为网络民意最为主要的诞生之所。在论坛中，所有的注册用户都可以进行议程的设置，即发出主题贴，表达自己对于社会问题、社会现象、公共问题甚至对于他人的意见和建议，改变了以往传统大众传媒议程设置的垄断局面。例如，比较著名的网络论坛有人民网的“强国论坛”，新华网的“发展论坛”和“统一论坛”，中青在线的“中青论坛”等。这些论坛中参与者相比较其他论坛而言，都有较高的政治热情及较强的参与能力。

　　（2）新闻留言板

　　网络在发展的过程中，自身也发生了很大的改变。随着网络技术的成熟，以往仅以新闻传播为目的的新闻板块也发生了一定的变化。通常看完新闻以后，我们都可以看到新闻版块下面有评论的对话框或者看过新闻后的心情选项，这些版块的使用使得留言积累到一定规模，渐渐形成强大的网络民意。

　　（3）博客空间

　　2005年之后，博客这一网络民意的新型载体以超乎想象的发展速度出现，到现在，写个人博客已经成为一种趋势、一种潮流，每个人都可以在网络上公开发表自己对于某些事情的看法和意见。博客自诞生以来，截至2008年底，中国博客作者已经达到16200万人，中国有超过一半以上的网民拥有自己的个人博客。一些精品或者名人博客动辄就有百万以上的点击量。例如，影视界才女徐静蕾的“老徐”博客、地产界带头人王石的博客、经济学界泰斗级人物吴敬琏的博客、包括一些人大代表委员所开立的“两会”博客等均受到广大网民的热烈追捧。而作为这些“意见领袖”的个人意见也会因为其合理性得到众多网民的支持，进而引领网络民意导向。

　　（4）网站民意调查

　　当前在一些重要的政策颁布之前，中央和各级地方政府会在网络上进行民意调查，从而真实了解民众对此政策的意见。例如，2010年两会召开期间，一些大网站就进行了网络民调，各网站的调查自由度都很大，选题贴近民众，报道反馈及时，真实传达了网民心声，这些言论汇总就代表着网络民意的发展和态势。2011年，全国人大常委会法制工作委员会通过中国人大网就个人所得税法修正案草案征集网民意见，共有82707位网民提交237684条意见。在网络调查中，既有投票，又有网民留言区设定选题，还有网民提交选题，成为网民自由表达意见和个人取向的有效方式。可以说，网站调查是社会信息的集中梳理，是社情民意的真实反映。

　　（5）聊天群空间

　　随着互联网的不断发展，人们从以往的真实联系逐步改变为虚拟联系，从个人联系逐步走向群体联络，现今发展出的各式各样的网络群充斥着整个网络，较有代表性的群空间就有QQ群和MSN群。在这些群体空间中，可以共享信息资源，共同讨论对某些事物的看法，由于群体性空间只要条件允许就可以无限制地加入，故而网络民意的传播在这些群空间中也非常普遍，聊天群空间也成为网络民意表达的又一平台。

　　5．批评深刻尖锐

　　网络民意表达的意见或诉求更坦率、尖锐，表达方式更直接、真实。传统媒体表达民意时通常要考虑整体策略、社会协调等方面因素，因而相对比较谨慎严肃，话语表达也更有弹性。网络平台的出现实现了多种形式的自由交流，使民意主体在几乎没有门槛限制的情况下自由发言、参与讨论。发言者在某种程度上摆脱了社会角色和群体规范、利益的限制,避免了现实社会的群体规范对其造成的压力,可以一种更直接、更真实的方式来表达自己的意见或诉求。公民甚至可以通过网络直接访问公共决策者的“个人网页”或向他们发送电子邮件，或与国家最高领导人直接视频对话等。对于通过网络披露出来的事件如早期的“华南虎事件”和近期的“日记门”事件，网民均尖锐地表达了自己的不满和对官员的批评。

　　二、公共政策网络民意参与的困境

　　不可否认的是，网络民意参与已经成为公共决策民主化、科学化的重要推动力量，促使政府决策系统从封闭走向开放，不断注重内外交流互动，广泛听取和吸纳民意，调整决策思路，优化完善决策方案，及时纠正政府决策中的失误，使公共政策更加科学合理、更加合乎公意。但另一方面，我们也必须深刻认识到，网络民意对公共决策系统来说是一把双刃剑，由于其本身所具有的自发性、零散性与非理性等特征，因而决定其参与公共政策过程必然存在种种困境，主要包括：

　　1．参与人数众多，但能力参差不齐

　　截至2011年6月底，我国网民总数达到4.85亿，互联网普及率为36.2%，较2010年底提高1.9个百分点，网民规模持续扩大，互联网普及率平稳上升。与发达国家相比，我国大多数网民的平均学历水平还是比较低的，尤其是作为当代社会主力的20世纪六七十年代出生的人群，普遍学历偏低，因而相对于公民参与热情和参与意识的高涨，公民在政策参与能力方面还受到文化素养、知识水平以及道德修养的影响，呈现出参差不齐的局面。此外，网站的地域性以及网民之间性别、阶层、收入等差异，也决定了其在获取和使用信息的机会与能力上的巨大差异性。应当看到，尽管网络给每一个公民提供了平等表达的机会，但是平等并不代表参与能力均衡。

　　2．参与热情高涨，但组织化程度较低

　　随着政治环境的日益发展、公民意识的日益增强、网络沟通渠道的深入普及，我国公民政策参与的热情也日益高涨。在网络上，不同职业、不同阶层的社会个体基于不同角度和立场纷纷就社会公共事务方方面面的问题提出各自的观点和看法，网络成为民意百花齐放、百家争鸣的集结地。例如，2010年两会期间，网友们对两会的关注热情高涨，参与公共决策的积极性也空前活跃，他们通过网络与两会代表坦诚交流，与国家领导人零距离互动，提出关于国计民生、社会公共管理方面的意见多达数万条。2011年4月25日，全国人大常委会办公厅公布《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，并向社会广泛征求意见。截至5月31日共收到民众的各类意见23万余条，创人大立法网上征求意见数量的新纪录。但数字仅仅只说明一个方面的问题，另一个不容忽视的问题是，在网民提交的意见中，真正对政策制定具有实际参考价值和意义的数量往往不尽如人意。由于我国网民政策参与主要是以个体为主，网络民意也大多是一种自发状态、无组织化状态下“个别意志加总”的众意，是分散于各地的网民对某一事件意见的总和，反映着社会公众对公共事务的不同情绪、态度和观点，其中既有客观、合理、中肯的成分，也有主观、臆断，甚至盲目从众、哗众取宠的成分。这种无组织化、无规则化、无序化的网络参与，使得一些认知偏差的网民在利益驱动或者自我宣泄的心理动机下，降低思想意识和行为规范的标准，导致公民在网络参与上的自由随性，缺乏规范和约束，要么是特立独行，坚持己见，哗众取宠；要么是且听且看，人云亦云，盲目从众，因而，网络民意乱象必然普遍存在。

　　3．参与范围广泛，但代表性不足

　　尽管网络民意参与人数众多，参与讨论公共政策范围深入广泛，但由于网民结构的不均衡性，使得网络民意参与不能充分完整地代表广大公众的公共意愿。例如，在年龄结构上，我国网民主体是40岁以下的中青年群体，占网民总数的61.5%，其中，10—19岁网民比例高达31.8%；在职业结构上，在校学生是网民的主力军，几乎占到网民总数的28.8%，占中国人口最大比重的农民、工人仅占网民总数的7.2%；此外，再加上网络民意既受制于网民信息不对称即分析问题深度、广度能力等的客观局限性，也受制于个别别有用心者操纵和煽动的主观局限性，这些不均衡性和局限性决定了网络民意不能充分代表广大民众的意愿，更不能充分代表社会公意。

　　4．参与讨论充分，但效能欠佳

　　以2010年“药家鑫案”为例，为了广泛听取民意，法院在庭审过程中充分开展民意调查，征集民众意见。而事实上，该案件在审理之前就已经征求了民意，对于违法犯罪的事实，适用罪行法定原则等，即该怎么判，在法律生效之前就已经进行了充分而广泛的讨论，量刑大小也是按照法定程序和事实依据而定的。那么，在庭审过程中再次征求民意就显得多余，这样做不但不是对法律的尊重，不是坚持法律面前人人平等，而是由该案件受到的网民关注的程度大小启动不同的审判程序，甚至可能会因为网络众意的干扰而随意违反法律程序和规定，造成重判或者轻判。公共决策为了重视网络民意而改变正常程序和处事原则，走上了另一个极端，这就可能导致政策迟而不决，或者朝令夕改，造成公共信用的大大降低和公共资源成本的无谓消耗与浪费，由此必然带来一系列新的问题，那就是公共政策的权威性、合法性等政治成本和社会成本的上升。显然，公共政策的合法性是有限度和有代价的，随着公共政策追求合法性程度越高，一个社会需要为之付出的资源成本、政治成本和社会成本等也会边际递增。任何政治决策者都必须在政策制定的边际收益和边际成本之间进行权衡和折中，当追求政策合法性的收益不能弥补为之付出的边际代价时，理性的政治决策者就应当适当放弃过分追求政策合法性的多余的努力。

　　此外，社会公共事务的日益复杂化，加大了政策制定的难度。公共决策变得更加复杂和专业，考虑的因素也更加广泛和全面，对于政策参与者的素质和能力要求也就越高，这无疑导致了公民个人参与能力与政策参与要求之间的差距和矛盾，从而影响公民参与的效果。

　　三、公共政策网络民意参与困境的原因分析

　　1．意识层面

　　从公众方面来看，与西方成熟的现代化民主国家相比，我国公众的政策参与意识，尤其是理性参与意识明显偏低。公众对于与自身无直接利益关系的公共决策往往采取一种漠然的态度，认为这与自己关系不大，因而在意见征集过程中往往态度消极，敷衍了事，而一旦政策出台，尤其是政策执行过程中出现种种问题时，则不问缘由，群起而攻之，大加批判，横加指责，对待公共决策过程不能发挥主人翁的积极负责态度建言献策，对待政策不足也不能做到客观理性、实事求是，这些都是公共参与意识不强的突出表现。公民政策参与意识低下或者不负责任的这些特征尤其反映在网络民意表达上。由于网络是一种“虚拟的社会”，它在给网民提供方便、快捷的沟通参与渠道的同时，也呈现出很强的自由性和随意性。一些公民意识不强的网民就会在利益驱动或者自我宣泄的心理动机下，故意制造一些偏激、非理性的观点和舆论，哗众取宠，混淆视听，吸引大量的跟随者，从而绑架网络民意，使正常的客观、理性公意偏离轨道，走向另一个极端。

　　从政府决策者方面来说，政府的内部性使得公共政策制定具有排外性。政府的内部性是指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利”[1]。公共选择理论从“经济人”假设出发，论证了政府内部性存在的必然性。与资本主义国家一样，我国的决策者同样是有着自身利益的经济人，追求连任与升迁同样是其重要目标之一。因此，在公共政策制定的过程中，其有可能刻意偏离公众意见，偏向于选择将社会资源分配给最能给予自己帮助的群体，而不是取得最大的社会效益。除此之外，为了减轻自身的工作难度，其也可能采取最简单的决策方式，而不是真正广泛征求公众意见或者网络民意，网络民意征集仅仅只是一种走过场。

　　2．制度层面

　　我国公共政策参与的途径,可以分为制度内和制度外两类途径。制度内途径是指由政府主导和创建的参与途径，主要包括选举、投票公决、出席听证会、参加政党、参加社会团体、参加利益集团、信访、公示等方式，这些方式通常具有严格的制度程序和流程。制度内参与途径往往由于其官方主导性决定了民意参与的局限性，例如，目前我国听证会制度便存在听证会主持方不统一；听证会代表的遴选不够科学；公众参与程度不高；听证会双方的信息不对称；听证会结果不公开；听证代表意见影响决策的过程缺乏刚性制约等突出问题，这些问题直接导致公民政策参与形式大于内容、过程重于结果、参与实际效果不佳。

　　制度外途径则是由社会主导、公众个体或群体自发创建的参与途径，主要包括网络参与、游说、游行示威等。近年来，正是由于制度内参与途径的局限性及效果不佳，决定了大量公众退而求其次，转向网络，通过网络途径自由平等、深入广泛地参与讨论社会问题，网络民意参与公共事务和公共决策的势头迅猛，成为公共政策参与的主要阵地和渠道。然而，网络民意参与由于其主体地位和身份不明确以及参与规则缺乏，因而导致参与处于无序化甚至非理性化状态。

　　此外，我国网络参与所需的配套制度尚不健全，网络参与沟通不畅，缺乏保障。以信息公开制度为例，信息公开对于公众参与公共政策制定的重要性来说是毋庸置疑的，公众参与公共政策制定必须以掌握一定的信息为前提，只有对政策制定的相关背景与影响因素有所了解，才能真正地参与到政策制定过程中来。就我国现行的信息公开制度来看，仍然存在一些不足：其一就是约束范围有限，缺乏对公共事业单位以及国有企业等的约束。因为我国《政府信息公开条例》只是规定了这些单位参照《政府信息公开条例》制定相关办法，这是远远不足以适应实际需要的。其二就是缺乏具体保障措施。法律规定人们在不满意政府责任部门的信息公开事宜时，可以依法提起行政复议或行政诉讼。但是试想对一般公众而言，有谁愿意花费那么多的时间和精力去提起行政复议或行政诉讼，即使他们“心有余”，也可能会“力不足”，因为并不是每个人都熟悉行政复议或行政诉讼的程序与相关规定。就目前而言，公众无法通过简单易行的方法对没有执行或者敷衍执行信息公开条例的相关责任部门进行质询。其三就是关于政府信息公开的信度与效度无法保障，这是一个固有的黑洞，如果政府决策者要刻意隐瞒一些信息或者公布不实数据的话，公众往往都是无法质疑与扭转的。

　　3．文化层面

　　从政治文化方面来说，传统政治文化制约了公众参与政策制定的发展。所谓政治文化，主要是指人们在长期的社会生活和政治实践中所形成的各种政治思想、理论、政治价值观念等的总积淀。[2]我国的传统政治文化指的就是在封建社会形成的各种政治思想、理论、政治心理、政治价值观念等。传统政治思想深受儒家思想的影响，讲究“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”，“在其位谋其政，不在其位不谋其政”，这从根本上来说是一种强调服从的臣民文化，而不是一种参与文化。受这些思想的影响，长期以来在广大官员中“官本位”思想严重，他们并没有认识到自己的权力来源于人民，问政于民是其本质工作。而在广大人民中“草民”思想也很严重，他们并没有意识到自己才是国家的主人，参与公共政策制定是自己的权利。这些传统政治文化中的负面因素直接影响了我国网络民意参与公共政策制定中政府决策者与公众的行为和结果的取向。

　　四、公共政策网络民意参与的优化对策

　　1．培育公民参与意识，提高公民参与能力

　　公民是民主政治的主体，公民意识是有效政策参与的前提。现代公民意识主要包括平等意识、规范意识和理性意识，体现着高度的政治责任感和积极主动精神。在这种意识下，一方面，公民个人意识对于自主、竞争、效率、公平和公正等价值有着普遍的、积极的追求，并努力在社会生活的各个领域实现并维护这些价值。也就是说，公民意识使得其积极主动地参与公共政策、参与社会公共事务管理、参与监督政府等活动当中。另一方面，公民社会强调由个人意识上升到社会整体的公共意识，强调不断发展壮大的民主意识力量。

　　要提高公众参与意识意味着必须提高公众的知识水平，只有具备一定的知识水平，才能按照意识指引，客观全面地分析问题，并准确表达自己的思想和观点。要广泛开展社会主义政治文化建设，培育公众有组织地、理性地参与公共政策制定的思想。要加强高校的政策科学研究建设，鼓励当代大学生关心时政，关心国家政策、大政方针。总而言之，要通过不同的途径提高公众的参与意识，提高公众的参与能力，只有主体能力不断完善，公共政策的公众参与才能达到一个更新的高度。

　　此外，政府在大力提倡科学、民主精神，强化现代民主理念，鼓励公民参与的同时，还必须明确和强调政府官员树立正确的行政观、权力观，要摒弃“官本位”思想和官僚主义作风，变“管制”思想为“服务”思想，承认公民在公共政策中的主体地位，积极引导和推进公民政策参与，真正做到与公民分享公共决策权力，充分尊重公民的合法参与权，吸纳公民的合理意见。

　　2．完善公民参与制度，疏通公民参与途径

　　要想让网民参与更具合法性，更能得到切实的保障，一方面必须通过制度来规范和约束网络舆论行为，另一方面更要为网络民意参与提供系统化、制度化的支持和保障。以信息公开制度为例，打造透明政府，推行政府信息公开，使公众对政策制定的相关信息有一定的了解，这是公众参与，尤其是网络民意参与的一个基础性条件，也是前提条件。就政府政策议题来说，政府信息公开至少要包括以下一些信息：政策制定的背景、政策制定的目的、相关的数据、拟采用的政策、公众参与的途径与期限等。打造透明政府，推行信息公开，不仅有利于网络民意参与，也有利于加强对政府的监督，防止政府为了自身的利益而制定政策，防止强势利益集团在公共政策上与政府进行权钱交易。

　　3．塑造参与型政治文化，保障公民参与权利

　　参与型政治文化突出强调“民主”、“参与”、“和谐”思想，强调“民主”意味着在公民参与公共政策的过程中追求人人平等，人人皆有权利发表自己的意见，按照少数服从多数来进行政治决策；强调“参与”意味着公共政策是涉及社会上多数人利益的事情，必须也当然要由多数人来参与制定；强调“和谐”意味着公众在参与过程中可以发表各自的意见，求同存异，并通过协商来解决这种内部矛盾。塑造参与型政治文化环境，其目的就是要充分实现公民的参与意志与愿望，保障公民网络上的言论自由、结社自由等参与权利落到实处。

　　注释：

　　[1] 陈振明《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》中国人民大学出版社2003年版第211页。

　　[2] 马德普主编《中西政治文化论丛》天津人民出版社2001年版第16页。

　　（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

责任编辑：春华