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　　户籍管理制度的改革涉及到政策决策者、城市政府职能部门以及城市居民与外来流动人口之间复杂的利益关系互动与妥协的过程。

　　一、引言：问题与文献

　　在过去30年的改革历程中，中国的户籍制度改革一直没有停止过，并且在一些地方已经取得明显的进展，但是，总体而言，相对于小城镇户籍改革的进程而言，大城市的户籍改革似乎并不顺利。对一些大中城市户籍改革的批评和不满也没有终结。显然，社会公众和学术界对户籍制度改革的进程并不满意。于是，一系列值得探讨的问题出现了，如为什么户籍改革进程如此缓慢?城市户籍改革政策是如何做出的?其改革将涉及哪些利益关系的调整?其阻力来自何处?现行的地方性户籍改革试验具有什么样的特征?进一步推进户籍改革的动力机制是什么?如何选择户籍改革的策略工具?本文试图从对户籍改革的利益关系调整的视角对上述问题作一初步的回应。

　　有关户籍改革的文献近年来一直层出不穷，其主要涉及户籍问题的研究有三种类型，首先，为什么要进行户籍制度改革?即现行户籍制度的弊端以及改革的依据问题。支持户籍改革的依据主要包括对公民迁徙自由权利的限制以及强化了对流动人口社会福利相关利益的排斥和由此形成的二元社会结构(叶建亮，2006)。户籍对公民权利性质的限制是多纬度的和多层面的，如户籍承载着相关的利益分配功能，或者说户籍制度仍然存在着计划经济体制下的某些特权，并成为阻碍公民行使迁徙自由和居住自由的一个重要因素(张树义，2001;黄仁宗，2002);对流动人口迁徙自由与居住自由权利也存在直接限制，户籍制度隐含了深刻的、先天性的身份歧视及其不平等(张树义，2001)。

　　其次，如何进行户籍制度改革?这涉及到户籍改革的阻力或难点以及策略选择问题;多数研究者注意到了户籍改革需要整体性的方案和多个政府部门之间的协调合作，改革的阻力是政府的部门利益(王太元，2007)。对改革策略，激进的观点认为应当从容纳目前已生活在城市的那些“常住外来人口”为突破口，实行自动登记制度，明确规定人口自动登记为本市市民的条件，即“在本市常住某个时期，拥有稳定住房(不论是自有还是租赁)等，即可自动登记为本市户籍，政府不得再行进行审批”(秋风，2007)。相对而言，温和的改革派观点认为现行的户籍准入条件不能放开，改革的思路在于逐步剥离附属在户籍之上的社会福利权益等功能之后再推进户籍改革;或者通过引入类似于居住证等之外的制度形式以逐步增加外来流动人口的权益并逐步缩小其与城市户籍居民之间的福利差距，从而达到改革的目标(彭希哲等，2007)。

　　再次，影响户籍制度改革的因素以及对户籍制度变迁逻辑的解释性研究，如户籍制度的建立最直接的目标一般被认为是为了维持社会的秩序，即新政权试图通过一种有效的制度安排，以便在社会中营造一种“人工维持的秩序”，以确立新兴民族国家的安全与稳定(陆益龙，2002;科尔曼，1990)。也有学者认为户籍制度是中国推行重工业优先发展战略不可避免的选择(林毅夫等，1994);有研究注意到粮食生产与供应安全因素对政府选择户籍控制的强度具有决定性的重要意义(蔡昉等，2001)。还有研究从城乡人口迁移管理角度描述了户籍制度运作的方式和改革的历程(陈金永，2006)。

　　总之，前两类问题的研究文献多数属于规范性的，而这类问题尤其是关于户籍制度改革策略选择的已有研究显然尚缺乏充分的实证主义支持。本文将运用博弈模型分析户籍过程中的不同相关利益方关系的冲突，并以最近若干城市户籍改革经验说明户籍政策调整中利益关系互动及其阻力消解的逻辑，从而为进一步推动城市户籍改革的策略选择提供理论依据和经验启示。

　　二、户籍政策改革的相关利益关系的博弈分析

　　由于博弈论能够比较好地解释户籍改革过程中各个利益相关方的策略互动及其利益相互依赖的重要性，以下在研究过程运用博弈方法判断，如何或在什么情形下，其他利益相关方的策略选择会迫使政策决策者失去一个占优策略，转而支持户籍松动的改革策略。由于博弈结构是至少涉及四个参与方的多方博弈，为了避免合作博弈分析中的权力配置不均等问题，以及动态非合作博弈分析中次序和效用函数确定的困难性，本文将该博弈拆分成两两静态子博弈，以简化模型的复杂性并分别加以考察。

　　(一)政策决策者与职能部门(政策执行部门)间的博弈

　　1.不存在社会道义、寻租以及政治成本下的户籍控制模式

　　户籍改革的工具性目标追求，本质上意味着以对流动人口权利的严格限制为手段，其政治领导层所期望或可以获得的收益包括社会稳定、工业化发展战略与粮食供给安全等三个方面，如果对政策决策层而言对流动人口权利实现严格限制的户籍制度不存在任何社会道义、寻租以及政治成本，假设其政策决策收益可以3个单位表示。可是，一旦对流动人口权利的控制给予放松的话，则政策决策者所期望的上述政策目标的实现会面临严重困难，其收益会大大下降，比如假设为1个单位。同样，也可以作类似的假定，各个职能部门的利益在很大程度上是和政治家一致的，即政治决策层是严格按照职能部门是否能够有效地实现其追求的政治目标来考核执行机构的绩效的，所以，不妨也假设职能部门在政治决策层采纳户籍控制和户籍松动两种情形下采用“支持”策略的收益分别为3个和1个单位。不过，如果职能部门不积极“支持”政策决策层的策略，则双方在各种情形下的收益都会有所损耗，假设这样的损耗为1个单位，此时，在政治决策层采纳户籍控制和户籍松动两种情形下，政策决策层的收益分别是0个和2个单位，而职能部门则都是2个单位。显然，该博弈的纳什均衡为政策决策者维护户籍控制，而其职能部门采用支持策略。

　　这表明对职能部门而言，如果决策层维护户籍控制，则其理性的选择是支持现行制度。而一旦决策层松动户籍改革，则其采取抵制策略就是有利可图的。不过，需要特别强调的是有关职能部门的抵制策略可能存在两个误解，一是职能部门的抵制并不是公开反对决策层的政策决策，这在现行政治体制与生活中是不被允许的，其真实的含义是职能部门在促进流动人口享受户籍放松改革的诸多福利与公共服务方面可能面临诸多障碍，而职能部门为了不降低城市户籍居民的福利水平而在提高和增加流动人口身份转变及其相关福利方面“不作为”或被动地应付。二是“抵制”的策略含义不是即时性的短期概念，不能仅从决策层推动户籍松动改革的一个短暂时刻判断职能的策略取向，而需要从一个相对较长时间的过程中观察判断职能部门的策略行为是否属于“抵制”，其抵制的动机可能是由于部门可以动员和服务的资源的制约或其他方面的原因等。

　　2.存在社会道义、寻租以及政治成本下的户籍控制模式

　　随着市场化进程的推进，农村剩余劳动力被释放出来，并最终成为史无前例的人口流动大潮。于是，原来政策决策层的社会收益开始不断地“缩水”，这种缩水存在两种形式：一种是假想性的社会收益，如社会稳定与粮食供给安全;另一种是制度扭曲性的社会收益。其中，前者是客观上并不存在的，却被政治决策层深信不疑的利益;而后者对政策决策者而言则是客观存在的，却并非合理与正义的。而同时，户籍控制对中国社会所产生影响的深度和广度却越来越被人们广泛注意到。从其社会成本来看，户籍不仅深刻地影响了城乡劳动力要素的流动和配置效率，城市化进程以及农民工的心理紧张与压力，而且还对社会政策的正义性、管理控制的成本与社会政治成本等都形成了冲击。

　　于是，政府决策层如果选择“户籍松动”策略，即放松对流动人口权利的限制，原本剥夺流动人口权益的道义成本就会迅速转化为支持和拥护政府推动户籍改革的社会道义收益，即政府在政治上将获得更多的支持与合法性。在此情形下，可以假设只要职能部门选择“支持”策略，政治决策层采纳“户籍控制”和“户籍松动”的收益将分别为-2个单位和3个单位。同样，如果职能部门不积极“支持”政策决策层的策略，则双方在各种情形下的收益都会有所损耗，假设这样的损耗为1个单位，此时，在政治决策层采纳户籍控制和户籍松动两种情形下，其收益分别为-3个和2个单位。显然，户籍松动是政策决策者的占优策略，但是对职能部门而言，若政策决策者选择户籍控制，其最优的选择是支持。反之，若政策决策者决定户籍松动，则其最优的策略是不支持。于是该静态博弈的纳什均衡策略是(户籍松动，不支持)，即政治决策者期望放松对户籍的控制，允许更多的流动人口在一定条件下享受迁入地居民待遇，但是迁入地相关职能部门却十分消极应对、抵触或极力向政策决策层申诉户籍放松的诸多弊端及其实施的困难，以试图软化动摇政策决策层对户籍放松的策略判断。

　　命题1：当不存在社会道义、寻租以及政治成本时，户籍控制是政策决策者的占优策略。但是，当社会道义、寻租以及政治成本足够高时，户籍松动将会成为政策决策者的占优策略，但是，博弈均衡还要依赖于职能部门的策略选择。

　　3.职能部门绩效考核导向变化(对流动人口规模形成正向激励)下的户籍控制模式①以上分析假定职能部门工作的绩效考核对流动人口规模的控制存在依赖性，即一旦放松对流动人口的控制，规模庞大的流动人口会产生社会安全稳定问题，人口统计、计划生育服务、其它控制管理成本的上升，以及财政福利支出负担增加等问题。

　　但是，如果职能部门工作的绩效考核对流动人口规模的控制不存在依赖性，相反，职能部门工作的绩效会随着其服务的流动人口规模的增加而上升。于是，在政治决策层采纳户籍控制和户籍松动两种情形下，职能部门采用“支持”策略的收益分别为3个和1个单位，而职能部门采用“不支持”策略的话，其收益会出现2个单位的损耗，即其收益实际上分别为1个和-1个单位。在该博弈中，事实上，政策决策者与职能部门双方都存在占优策略，即分别为户籍松动和支持，这正是一个纯策略纳什均衡。

　　命题2：在现行职能部门绩效考核导向下(对流动人口规模形成负向激励)，城市职能部门不存在占优策略，即在户籍控制的状况下，城市职能部门最优的策略应该是“支持”，在户籍松动的状况下，城市职能部门的最优策略显然就是“不支持”。但是，当职能部门绩效考核导向变化(对流动人口规模形成正向激励)时，城市职能部门就会出现一个占优的策略为“支持”，从而可以有效地化解政府推进户籍改革的阻力。

　　结论1：当社会道义、寻租以及政治成本足够高时，并且，当职能部门绩效考核导向变化(对流动人口规模形成正向激励)时，户籍松动将会成为政策决策者的占优策略，而城市职能部门的占优策略为“支持”，所以，此时博弈的均衡就是(户籍松动，支持)。

　　(二)政策决策者与城市居民以及流动人口之间的博弈

　　与以上博弈模型的设置类似，可以同样对政策决策者与城市居民或流动人口之间的博弈关系进行分析，但限于篇幅，本文省略了具体模型讨论，以下直接给出博弈模型的结果和命题。

　　1.既得利益群体反对的阻力与制度的路径依赖

　　命题3：当城市户籍居民的反对或不支持行为系统地改变了政策决策者在不同策略选择下的收益对比时，政策决策者维持户籍控制作为占优策略的信念才会被打破。此外，城市户籍居民支持改革策略的概率越大，则政策决策者推进户籍放松改革的概率倾向也越高。

　　2.城市居民的福利待遇对户籍存在依赖性

　　如果当城市户籍居民的反对或不支持行为并不能系统地改变政策决策者在不同策略选择下的收益对比时，则政策决策者与城市居民的博弈就存在纯策略纳什均衡。

　　命题4：当城市户籍居民的福利待遇对户籍存在依赖性时，城市户籍居民不存在占优策略，即在户籍控制的状况下，城市居民最优的策略应该是“支持”，当政策决策者采纳户籍松动策略时，城市居民的最优策略显然就是“不支持”。但是，当城市户籍居民的福利待遇对户籍不存在依赖性时，城市户籍居民就会出现一个占优的策略为“支持”，从而可以有效地化解政府推进户籍改革的阻力。

　　3.政策决策者与流动人口间的博弈

　　一般而言，如果流动人口不存在抗议行为或者即使存在抗争或媒体的正义性介入，但后者并不能对政策决策层形成有效的压力时，似乎“支持”政策决策层的任何策略选择都是流动人口的一个占优策略，而不管政策决策层选择的策略是“户籍松动”还是“户籍控制”。这其实也是一种搭便车或集体行动的困境问题，合理的解释是“抗争”是需要成本的，而该成本降低了流动人口选择抗争策略的激励。是否存在可以消除流动人口这个“不抗争”占优策略的其他可能性?

　　命题5：当流动人口发生抗议行为，并且只有当抗议行为系统地改变了政策决策者在不同策略选择下的收益对比时，政策决策者维持户籍控制作为占优策略的信念才会被打破。并且，流动人口采用抗议策略的概率越大，政策决策者推进户籍放松改革的概率倾向也越高。

　　三、现行户籍管理制度改革的两种渐进模式：利益调整下的阻力

　　1990年代末以来，现行的户籍制度终于开始了一些具有实质性的重要改革，包括1997年国务院批准的456个试点镇和小城市给符合条件的农民办理城镇户口。自2002年起，一些省市还进一步废除了获得城市户口的农转非指标限制，同时取消农业户口与非农业户口的区别，即实行统一的居民证。此外，一些大城市也试图对外来流动人口在户籍管理方面做出一定的松动式的改革尝试。以下，仅以大中城市关于外来流动人口落户政策改革为例，说明近期户籍管理制度改革过程中的利益冲突及其渐进式特征。

　　(一)现行户籍管理制度改革的渐进模式：准入制与居住证制

　　1.对户籍准入的条件有选择地和渐进地放松

　　这种改革模式的特征是一旦达到准入条件，即可转入户籍人口，从而享有与城市户籍居民完全相同的权利与福利待遇。各城市根据其经济社会的压力大小决定其户籍准入条件放松的程度，其准入条件常见的包括与户籍居民的亲戚关系、学历或专业技术标准、投资与纳税贡献以及其他突出贡献的情形等。

　　一般而言，无论何种规模或压力的城市，都对各自户籍居民的亲戚关系给予特别的考虑，并且按照血缘关系的远近程度作出有差异的规定。如首先考虑的是夫妻关系和子女关系。夫妻分居一定年限以上(三年或五年不等)，其中一方具有本市户籍的，另一方原则上准予迁入;至于城市居民的新生儿自然也可随父随母自愿入户。其次，户籍居民的父母关系，如对于男性超过60周岁或女性超过55周岁，身边无子女的，需到城市投靠子女生活的老人，通常也是准予迁入的。此外，城市居民的子女，由于历史原因户口在外地的，并且年龄在16周岁以下的(在校学生年龄可放宽到18周岁)，同样准予迁入。

　　对于专业技术人员、投资纳税以及购房等重要贡献者，一直是许多城市管理者试图接纳的重点对象。其中，自1990年代初以来，许多城市设计和采纳了一种被称之为蓝印户口的户口准入策略，从而以一种十分独特的方式有条件地放宽了城市户口准入的门槛。蓝印户口的申请资格是按照个人对地方的贡献，如根据投资额或教育程度或技术来计算，以及那些有资格获得非农业户口的人(例如被政府征地的农民、长期夫妻分居的人、在以前的政治运动中平反的人)，因受农转非指标限制而没有获得城市正式户口的人。在中国，蓝印户口的形成是中国户口权利商品化具有合法性的重要步骤，政府对城市户口制定了一个公开的价格，城市户口开始变得容易得到。

　　2.体制外的权益增量改进：居住证制度的试验

　　居住证制度在现行的户籍管理制度之外对外来流动人口实行不同层次的统一管理，一般居住证还会进一步区分为临时居住证和技术员工居住证。其中，对临时居住证人员，各城市一般是十分有限度地规定其领取的资格条件，且有效期限通常只有一年或两年，并且赋予其持有人享有的公共福利权益也十分有限。但是对技术员工居住证而言，持有者则享有更多的权益。实施居住证管理的城市需要进一步提升对外来流动人口的公共服务与权益及其管理水平，从而降低或逐步缩小城市户籍居民与外来流动人口在公共福利水平上的差距。

　　可见，居住证的设计所强调的是外来流动人口对本地城市的个人贡献，并以此为基础给予不同程度的优惠政策。与户籍准入制相比，居住证制度的特点是具有更强的选择性和可操作性特征。其直接目的是选择本地城市特需的高素质人才，并且居住证方案的设计对个人的贡献特征因素考虑得更全面和具体，不仅包括户籍准入的各项关键条件，而且还考虑到了流动人口在企业工作的职位高低(如，是否企业中层干部等十分具体的特征因素)。此外，居住证制度是所谓的绕过了户口的户籍改革模式，具有较强的可控性。这种改革方式的思路不是针对现有城市的公共资源与福利水平放松户籍准入条件，从而减缓了因许可或增加更多的城市户籍居民而引起对公共资源福利消耗的竞争性程度。相反，居住证试图引入一种类似双轨制的机制，在维持现有户籍居民的规模及福利水平不变的前提下增加和改善对居住证持有者的公共资源与福利的供给水平，这具有典型的增量主义色彩，其优点在于避免了“户口突然无条件放开会引发的财政供给和城市承载力问题”。

　　(二)两种改革模式的共同特征：选择性机制的设计

　　1.对本地城市经济社会发展需求迫切和对道德风尚有特别贡献的人才准入门槛较低

　　可见，两种户籍改革的政策设计模式都具有强烈的选择性特征，即只有那些具有特殊生产要素或能够做出突出贡献的外来流动人口才有可能被吸纳进城市户籍居民之列。例如，在户籍的准入条件方面不同城市都设计了有关特殊技术人才落户的条件。一般的城市，如郑州和昆明对特殊技术人才的准入条件比较宽松，大专以上学历毕业生、劳动部门批准的紧缺专业技术工种或特殊工种都能优先落户。相对而言，深圳和上海等发达地区的大城市规定的落户人才技术标准更高一些，如要求至少是教育部院校应届毕业本科生、归国留学人员或高等专业技术人才方能落户。此外，一些城市对特殊贡献和特殊行业工作的外来流动人口也做出了特殊的落户准入安排。

　　同样，在投资与纳税贡献的准入条件方面许多城市都制定了投资和纳税达到一定规模的企业家也可以直接落户。如在郑州市投资、经商、办企业的外地公民，连续经营3年以上，每年纳税金额达到3万元以上的，本人和与其共同居住生活的直系亲属户口可迁入，或者外商投资企业按其实际投入外资额，每10万美元可迁入1人。而昆明的标准稍高一些，即外地公民投资达50万元就可以落户一人，或者公民每年纳税5万元(私人企业纳税达到20万元)则可以落户。相对而言，标准最高的是发达地区的深圳，个人所得税累计在24万元以上、个体工商税纳税累计30万以上才可以落户。

　　2.对社会保障、人口计生以及住房和就业压力或冲击低的人群准入门槛低

　　关于社会保障，如广东省惠州市对外来常住人口落户的年龄所做的选择性规定“要求35周岁以下，工作满三年，并且已交纳社会保险金”。这项规定由于新入户外来常住人口必须已经交纳了社会保险费用，从而会提高本地市民的整体参保率，一方面可以减轻本市未来对新增居民的社会保障压力;另一方面考虑到新增居民的平均年龄均在35周岁以下，其选择性机制还可以改善本地人口年龄结构比，从而减缓了人口老龄化的冲击。显然年轻的新居民劳动力的加入可以为地方社会保障基金的增长作出长期的贡献，即使一些新居民在未来流失到其他地方工作，也只会带走或转移其社会保障基金中的个人缴费部分，而其工作单位为其交纳的社会保障金费用并不能转移。这对本地劳动保障及居民而言是有益的贡献。

　　无论何种户籍改革的模式，对大多数落户者的一个基本要求是其拥有合法的住所。甚至在除了少数发达的大城市如上海、北京和深圳等地之外，绝大多数城市都选择了购房落户的规则。并且不同城市对落户要求购房的建筑面积也有具体的规定，如在惠州只要购房即可入户，在郑州和重庆则要求人均建筑面积至少要达到一定的标准，对郑州而言，购房面积达到56平方米可申请两个入户指标，达到90平方米的可申请3个入户指标，而重庆市中心城市则规定购房面积必须在30平方米以上，并且需要拥有大专以上学历和稳定的工作才可入户。允许在当地购房的外来常住人口落户不仅可以免除地方政府对新居民的公共住房的保障责任，而且通过购房落户的政策还可以刺激本地住房市场以及相关行业的发展。对于刺激内需和活跃经济以及吸引国内民间资本或企业家的投资积极性都是有意义的。当然，当地方住房价格上涨过快引起市场调控压力上升以及购房落户的新居民规模迅速增加时，一些地方政府开始取消了这一政策，如广东省的东莞市。

　　四、结论和讨论

　　户籍管理制度的改革涉及到政策决策者、城市政府职能部门以及城市居民与外来流动人口之间复杂的利益关系互动与妥协的过程。中国现行户籍管理制度改革主要有条件准入模式和居住证模式，但无论哪种改革方式，改革的政策方案应当能够有限度地化解政府职能部门与城市居民的阻力。本文的研究可以识别影响和决定户籍管理制度改革的基本因素和经验，主要包括以下几个方面：

　　第一，地方政府的公共服务，即福利供给水平与能力十分重要。其供应能力越强则其越有能力应对和化解户籍管理放松之后城市居民以及社会公共需求增加的压力与冲击。但是，问题常常不在于地方政府社会公共服务的实际供给能力，而在于地方政府提供公共社会服务和保障能力的意愿。尤其是在经济增长或人均GDP为导向的政绩观刺激下，地方政府的财政资源更倾向于投向经济发展激励方面，而不是投入到社会公共服务能力的改进方面。而以人均GDP为指标的经济实力排名更加刺激了地方政府对外来流动人口本地化的努力的排斥。

　　第二，户籍改革的底线是不能降低对城市居民的既得公共服务及福利水平，或者即使在短期内对城市居民造成一定的福利冲击或损失，但必须是在城市居民可以接受和认同的限度内。这是一个很难把握的底线，显然，这条底线是可以浮动的，即在城市居民能够接受的限度之内。一旦决策层意识到改革可能会引起城市现有居民的不满而触及该底线时，改革失败或退却的风险就会上升。

　　第三，户籍管理的松动规则之正义性对改革的合法性支持至关重要。无论是户籍准入的资本还是居住证领取的条件，不仅需要考虑其对城市经济社会发展的贡献，还要考虑到外来流动人口观念中是如何评判资格条件的问题。流动人口的无组织化特征降低了其对中央以及地方政府在户籍改革进程中的压力，这在很大程度上也降低了政府改革户籍制度的政治积极性和紧迫性，为政府在统筹经济社会发展过程中如何协调城乡以及地区之间的关系提供了相对宽松的条件，但也为地方政府在调整户籍政策时对外来常住人口权益的重视不够提供了便利。一些地方政府在户籍制度改革方面存在明显的地方保护主义倾向，甚至是学历等技术性歧视问题。

　　第四，户籍制度改革的策略应当是继续坚持渐进式的模式。户籍制度改革的目标应该是逐步取消或降低城市居民与外来常住人口在基于户籍身份上社会福利待遇的差距。按照现在流行的两种户籍改革模式，即准入制和居住证制，需要进一步讨论的关键问题是应该允许“谁”以及以“何种方式”进入城市户籍居民之列或持有类似的技术居住证，以享有城市户籍居民的权益。渐进式改革模式中的选择性标准应该如何确定?当然，这是一个值得深入探讨的命题。

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责任编辑：春华