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　　一、地方政府绩效评估创新的主题

　　证据表明，评估定位的明确、评估内容的扩展、公众参评模式的完善，以及评估组织策略的调整，构成了地方政府绩效评估创新的四大主题。

　　(一)绩效评估定位的明确

　　地方政府把抓落实作为绩效评估的关键定位之一。不少地方政府将绩效评估创新的年度定为“工作落实年”①。两种机制被配套运用在督导落实的过程中：一是调动部门和个人积极性和责任感的定期考核机制，掌握人事任命权力和相关资源的一级政府通常会选择这一机制，预先将“块”上的下级政府和职能部门目标任务层层分解，以便于考察控制;另一种机制是在某个领域中即“条”上，通过上级主管部门的监管机构收集绩效信息，同时考核不同区域的下属组织专项工作的开展，并进行评比和相互学习②。

　　寻求地方治理的科学发展模式也成为绩效评估创新的重要指向。例如，广东省2008年起草了《落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法》，指出要推动经济社会转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道，创造新的政府行为“指挥棒”③。河北省也把创造出符合科学发展观要求，真正经得起实践、群众和历史检验的工作实绩，作为创新绩效考核方案的重要目的。广西、云南、陕西和浙江等省份在2007年前后也集中提出了把科学发展作为重要的评估目的。强调科学发展的定位，有助于促进各级政府和部门既重视经济发展，又重视社会发展;既关注城市发展，又重视农村发展;既重视当前发展，又重视可持续发展。

　　(二)绩效评估内容的扩展

　　受“评估什么就表明关心什么”和“评估什么就能得到什么”等基本假设的影响，地方政府开始关注指标体系的全面性和协调性，将指标体系向统筹城乡发展、区域发展、社会经济发展、国内发展与对外开放、人与自然和谐发展的方向改造。受此影响，绩效评估指标不仅包含经济活动，还包括了社会、人文和环境这些以前较少涉及的指标。有关社会进步、科技创新、生态文明和民生改善方面的指标权重明显提高。例如，河北省对主要领导干部考核办法进行创新后，经济指标占总指标数的30%，资源环境、人民生活各占总权重的25%，社会进步占总权重的20%。石家庄市规定，资源环境、人民生活和社会进步指标权重占全部定量指标的70%，进一步强化了社会民生指标的考核①。经济、社会、政治构成了政府绩效评估指标的三个支柱。其中，经济绩效是地方获得发展的证据和投入的来源，社会绩效是绩效改进的重要目标，政治绩效是保持和发展执政能力的核心要求。

　　评估内容的另一创新点是从关注短期绩效向“长短并举”转变，尤其强调可持续发展绩效。不同于环境科学在1960—1970年代针对公害问题与能源危机的出现而提出的可持续发展概念，当今地方政府可持续发展所涉及的内涵更为丰富，不仅包括节能减排、环境治理、资源保护等传统问题，还包括社会福利、医疗、教育、行政资源利用以及对政府效率的关注等新问题。例如，2006年福建省政府完善了绩效评估指标体系，增加了资源消耗指数、高新技术产业增加值比重等反映经济增长方式转变和自主创新能力的可持续发展指标②。2009年，深圳市龙岗区将环保指标全面纳入龙岗区官员的政绩考核，并细化了考核内容③。可持续发展既是绩效评估内容扩展后新增的重要部分，也是绩效评估发展的新阶段。

　　(三)公众参与评估模式的完善

　　地方政府绩效评估创新的第三个主题是转变公众在绩效评估中的角色。近期，政府内部的绩效评估如目标责任考核、效能监察等，开始与公众参与绩效评估进行形式上的对接，将公众感知绩效作为评估结果的组成部分。例如，2006年浙江省省委组织部引入“民意调查”指标，要求考察干部时调查对象应涵盖基层的党代会代表、人大代表、政协委员和来自基层的其他人员，参加人数一般不少于150人④。北京市朝阳区要求直接面对群众的工作部门和窗口单位面向社会开门评议，接受直接服务对象、人大代表、政协委员的监督，通过多种方法和渠道听取群众意见⑤。通过参与政府管理，社会公众获得了发挥建议权和监督权的更多机会，因此，在绩效评估中的角色影响力得到了提升。

　　公众获取和提供政府绩效信息的方式也在不断创新。公众提供的绩效信息在多大程度上真实有效受多种因素影响，其中，公众在多大程度上了解政府是一个重要前因。当公众对政府的部门职能及其完成情况认识不够深入时，如果预先不能提供必要知识，公众提供的评估信息便难以准确，很可能只是基于模糊认知的印象分。一些地方政府已经开始尝试解决这些问题，增加政府组织主动向公众宣传职能和绩效的机会。例如，北京市通州区采用“双述双评”法，让公众在评估过程中听取报告，在信息更为完备的条件下完成评价①。上海市青浦区采用社会评价、民主评议、窗口测评和投诉测评四种方式并行，将公众掌握绩效信息的性质与绩效评估机制和结果使用方式相匹配。例如，社会评价是一种以广义公众为对象，对政府服务的社会效果进行的评估;民主评议是对内部管理效果进行的评估;窗口测评主要针对服务对象的感知质量进行分析;投诉测评则是对服务质量的补偿和负面维度进行的监测②。另外，吉林省探索与百姓“面对面”、与企业经营者“面对面”、与行政相对人“面对面”和与部门负责人“面对面”并举的绩效评估方式，也是区分公众身份，提高评估信息利用有效性的重要尝试。

　　(四)评估组织策略的调整

　　地方政府绩效评估目前多由政府内部的专门机构如督考办、效能办、纠风办等组织协调。内部的组织机构拥有充分的执行网络和资源，能够以较低的时间和沟通成本实现绩效评估。然而，由于这些组织机构本身也是官僚体系的一部分，因此，无论是否借助外部参与，依然难以彻底转变政府绩效评估“自说自话”的特征。对此，评估组织方也在积极调整策略。这些策略既是绩效评估创新的推动力，也是绩效评估本身的创新。有三种方式的组织策略创新值得关注。

　　首先，一些组织机构同其他组织积极合作，形成了绩效评估的参与网络，各地纠风办和效能办与媒体联合开办的报刊栏目和电视、广播节目，就是合作创新的典型例子。其中，组织机构负责管理、协调被评估部门参与关注有关栏目和节目，媒体负责技术环节和传播渠道，通过专业化方式保证栏目和节目的质量。这一策略使得组织机构可以集中力量，做好政府内部被评估部门的协调与监督，提高被评估组织对绩效评估的关注与认可度。

　　其次，绩效评估的组织机构积极总结评估的实践经验，进行跨地区和跨理论—实践界的交流，向社会传递更新绩效评估体系的信号，并借助外脑完善实践。例如，2006年，安徽省淮南市召开机关绩效管理方案评审会，邀请国内专家学者共商评估方案;浙江省杭州市在2007年7月组织举办了绩效评估与政府创新国际研讨会，参会的绩效管理实践专家来自美国、加拿大、英国、韩国等多个国家，同时还邀请了国内绩效评估实践者参与;2008年底，山东省青岛市召开全国高绩效机关暨城市核心竞争力论坛，组织专家学者和实践者讨论绩效管理的共性问题。在此过程中，组织机构通过总结经验、对外展示、提出问题和讨论交流的方式，促进了评估创新途径的合理化。

　　再次，官学合作的绩效评估组织方式正在兴起，甘肃省曾尝试由第三方组织政府绩效评估，探索了学术组织在协调与执行绩效评估方面的作用。在“第三方”活跃身影的背后，是原有组织机构积极尝试的心态和勇气。2006年中国行政管理学会政府绩效管理研究会的成立，也标志着学术力量和政府实践者的密切合作。地方政府绩效评估组织机构的策略创新，使得他们的身份从评估设计的提供者变为绩效评估新理念的“消费者”和效果的“传播者”，新的身份或许也能证明绩效评估正在向治理模式跃迁。

　　二、地方政府绩效评估创新的特征

　　(一) 响应了执政价值观念的转变

　　科学发展观是党和国家针对新时期的特点形成的创新执政理念。这一理念的核心是“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。近三年来，地方政府绩效评估创新同科学发展观密切相关。不少评估创新都把落实科学发展观作为其创新的动因，宣称新的评估方案是为了贯彻科学发展观的需要而提出的①。科学发展观成为推动绩效评估创新的力量，表明地方政府对这一战略性的价值观具有高度的响应性。2007年后，地方政府创新绩效评估的速度加快，把科学发展观写入绩效评估方案的实践不断出现。科学发展观的全面学习和实践阶段，已经成为促进地方政府绩效评估发展的重要机遇和土壤。在此期间，“试水”越早的地方政府绩效评估，其创新合法性越高，被上升到“模式”高度的可能性越大。一个典型的证据是，2009年公布的《中国政府绩效评估研究报告》列举了6种地方政府绩效评估模式，其中有三种模式(江苏邳州市绩效督查考评、上海市杨浦区机关目标管理评估系统、江苏南通市综合绩效考评)的启动时间均早于2004年，这在一定程度上说明绩效评估的启动时间越早，形成的相对优势越充分，获得社会认可的可能性越高。

　　中央的决策者也在密切关注地方政府绩效评估的创新，并且是评估创新的重要受众之一。通过观察科学发展观作为一种战略创新(Strategic Innovation，即新的组织目标和目的的提出，见Hartley, 2005)如何得到地方政府的回应，转化为具体流程、服务和治理过程的创新，中央政府既能直接检视地方政府执行新的战略导向的情况，还能间接掌握战略创新本身的关键问题，思考未来的完善途径。在这一点上，绩效评估的创新是地方政府学习绩效的指示器，尤其是能够反映地方政府把外部利益相关者的需求转化为自身行动，回应制度信号进而改进组织控制系统的绩效水平。这种对控制系统的改造，已经从比较评估绩效目标本身是否完成的层次深入到反思绩效目标的设置是否合理的高度，是一种“双环的学习”(Double Loop Learning，Moynihan, 2005)，应和了科学发展观与正确政绩观“转变执政理念”的题中之义。地方政府绩效评估的创新越活跃，对以往绩效评估问题的认识和剖析越全面，未来绩效目标的设置才会更好地反映社会发展的需求。

　　(二) 接受评估组织的问责性提高

　　本文引入“问责性(Accountability)”这一概念，用于区分学界强调的“行政问责”。作为名词的问责性，是指作为代理人的公共组织，在特定的控制和报告体系中，被动或主动地同委托人就有关职责履行和使命完成的情况进行回答、解释并展开对话的水平(GASB, 1987)。行政问责这一概念则关注委托方按照法律规范，对渎职和违反禁令的公共组织领导和公务员追究责任的过程。近三年来，随着地方政府绩效评估体系的创新，作为代理方的公共组织获得了更多对外宣传组织价值与成就，报告绩效并同公众进行交流的机会，公共组织的问责性因此得以强化。例如，越来越多的绩效评估把评估结果同公务员队伍建设中的个人选拔任用、职务升迁与奖励惩戒等决策挂钩，对于公务员和领导干部而言，适应绩效评估的要求，将外部的评估压力转化为展示个人成就的机会，已经成为公务员必须具备的素质，这一素质的核心与问责性的要求是一致的。

　　另外，随着公众在绩效评估中的角色变化，接受评估的组织和个人也获得了主动提高问责性的机会。从治理(Governance)的理论视角看，政府的绩效只能通过社会的认可和建构才能得以形成(Lynn Jr., et al., 2001)。缺少社会公众参与或由政府单方面形成和公布的评估结果，即使内容再充实也不足以反映政府绩效的真实情况。虽然政府投入、产出、结果、效率等方面的绩效高低和公平、民主、服务质量、公众满意度等方面的绩效高低之间并不一定存在显著的相关性，但这并不意味着收集公众对后者的感知信息不重要。相反，这一信息收集和共享的过程本身有助于争取外部公众的信任和支持，是增加问责性的重要途径(Kelly & Swindell, 2002)。最后，绩效评估创新使得被评组织的覆盖范围扩大，以往较少参与绩效评估或者在绩效评估中并非重点考察对象的组织也获得了更高的关注度。由于政府各个类型的部门和组织都需要适应绩效评估并且应对各方面的评估需求，也使问责性的强化并非只是针对个别组织的个别现象，而是在经历一种整体性的转变。

　　(三) 融合了绩效评估的形式界限

　　国内学界通常将政府绩效评估按照其组织形式划分为“自上而下”和“自下而上”两类。前者是沿着管理层级，在政府体系内部由上级对下级进行的评估，后者则以公众为绩效信息来源进行评估。按照这一分类法，目标责任考核被归为“自上而下”的评估，行风评议和公民评议政府被归入自“下”而上的评估。这种分类法的合理性在于，首先，目标责任制考核以目标管理理论为指导，而行风评议和公民评议政府则以公众参与理论为基础，两者具有不同导向。其次，目标责任制考核的绩效指标通常事先约定并以签订责任书为合法化途径，而行风评议和公民评议政府之中的各个组织则根据相对绩效排名获得奖惩。再次，这种分类方法也和西方绩效评估分类格调一致(Brown & Coulter, 1983; Kelly & Swindell, 2002)。

　　然而，地方政府绩效评估创新的经验表明，两种评估组织形式之间的边界正在融合。目标责任制考核不再仅仅关注量化的任务指标完成，而是将群众的评价结果也作为奖惩被评估组织和领导干部的重要依据①。行风评议也通过签订行风建设目标责任书的方式事先约定绩效目标和任务②。因此，绩效评估中的两种组织形式都在经历“从少到多”而不是“从无到有”的变化。随着公众参与成为自上而下绩效评估中的一部分，来自公众的绩效信息能够进入政府组织内部的学习环节，处理这一信息的过程从以往的“收集—计算—公开”正在向“产生—学习—理解—转化—行动”转变。无论是内部还是引入公众参与的绩效评估，都存在一些共性问题，形式边界的融合也使得人们对这些问题有了直接的认识。例如，目标责任制考核并没有因为评估主体来自政府内部，而具有相对于行风评议和公民评议政府而言更为准确的证据。内部绩效评估虽然避免了公众把绩效评价作为表达“愤世嫉俗”情感的场合(Berman, 1997)，却也难以避免“人情分”和“操纵控制”等问题(Gao, 2009)。如果未来地方政府绩效评估的设计者能够在思考这些共性问题的基础上进行系统性的创新，那么，对绩效评估创新“换汤不换药”的质疑和犹豫可能也会因此得到有力的回答。

　　三、地方政府绩效评估创新的障碍

　　创新是一个让人觉得新奇和兴奋的字眼，但这并不意味着所有的创新都能获得持续的成功(吴建南、马亮等，2007)。随着越来越多的地方政府涉足绩效评估创新，或许人们对创新的审视将变得更为理性。绩效评估的本意是推动绩效改进，本着这一目标，未来绩效评估的创新需要应对四大障碍。

　　第一个障碍处在观念层面，即认为绩效评估的定位创新能够在其他条件不变的情况下，优先保证政府绩效改进。科学发展观和正确政绩观本质上是一种创新的价值观。在当前以“学习实践活动”为载体的环境中，地方政府有强烈的动机宣称其价值观已经发生了科学发展观期待的积极转变。从短期来看，这种宣示本身是值得肯定的，但从长期看，新的评估定位究竟只是具有象征意义，还是能够落实在行动之中?如何寻求象征意义和行动策略的平衡?怎样将创新口号转为真正的科学发展?创新定位如何在官僚体系内部，获得同传统观念抗衡的力量?这些问题常常被学者表达为对绩效评估“走过场”的担忧(郑志龙, 2009)。克服这一障碍的途径是在回应创新口号并宣称创新目的的同时，考虑实现新定位的具体方案和举措，重新梳理评估定位、评估指标和评估机制之间的关系，以证据而不是口号来反映绩效的改进。

　　第二个障碍是随着绩效评估内容的丰富，绩效指标之间的复杂性甚至是冲突可能造成被评估对象无所适从。从西方实践看，绩效指标内容的扩展应该伴随分权和更多资源投入，毕竟完成更多、更复杂的任务需要更为充分的财力和事权保证(Norman & Gregory, 2003)。然而在我国，绩效评估还主要是“行为的控制器”而非“争取财政资源的证据”。同时，绩效评估指标的设计者和管理者还没有获得充分的技能，评判复杂化的指标体系究竟会对区域和社会发展带来怎样的影响。在此情况下，评估对象如果用说谎、目标替换等博弈行为作为回应复杂评估体系的策略，也将产生不容忽视的弊端(周黎安, 2007)。相对于评估定位涉及到组织文化等软因素，指标体系虽然可变性强，但是其产生的问题也需要专门的研究和治理。

　　第三个障碍是引入以公众为代表的外部利益相关者参与绩效评估之后，解读评估结果的难度加大。政府需要仔细分析绩效评估结果的构成，而不是简单地把“公众”理解为一类具有同质化诉求的群体。公众参与研究表明，规模越大、构成越复杂的公民参与活动，对于政府回应性的负面影响可能越大，因此“形式主义”虽然不是公众参与绩效评估的初衷，但却是可能的结果之一(Yang & Callahan, 2007)。由于地方公共服务的决策过程依然比较封闭，公众参与政府绩效评估虽然规模有所扩大，但负面消息也不断增多①。政府应在“以人为本”的导向下，转变对自身角色的认知，或许从政府—公众的关系入手，调整政府的决策模式，培育公众的参与能力，是真正提高公众参评效果的关键。

　　最后一个障碍涉及评估组织者对“完美的绩效评估方案”的理解。随着绩效评估方案的翻新，原有评估机制产生的评估结果会被认为“误差过大”而并不可信。然而，特定时期的政府绩效改进策略，也是在既有评估结果的基础上产生的，正是这些并不完美无误的评估结果促进了同样并不完美的政府绩效改进方案(吴建南, 2009)。投入资源用于提高评估效果准确性的策略有其必要性，但忽视对现实绩效评估结果的有效利用，也可能导致这些资源的滥用，甚至是浪费。具有不同误差的绩效评估结果，应该匹配不同的使用方式。这就需要政府绩效评估的实践者探索适应特定评估结果的分析和学习方法，提高现有绩效评估信息的利用水平。

　　四、结 语

　　政府绩效评估的创新是一个持续的话题。不同于其他类型的政府创新，绩效评估的创新在一定程度上是推动其他政府创新产生的制度性前因。30多年前，农村联产承包责任制作为中国基层农业生产绩效的管理模式的转变，为当时中国农业乃至国民经济社会的发展注入了活力。今天，科学发展观的提出再次激发了地方政府创新自身绩效评估的热情。围绕评估定位、内容、公众参评模式与评估组织策略等主题的创新不断涌现。这些创新的共性特征在于，绩效评估创新使得决策者更为积极地回应了科学发展观的要求，提高了作为评估对象的公共组织的问责性，绩效评估的组织形式边界正在融合。在未来，当人们用更为理性的眼光创新绩效评估的方案时，对口号式创新抱有的迷信，由于评估内容的扩展产生的管理复杂性，外部利益相关者的参与引起的评估结果理解困难，以及对“完美”绩效评估方案的奢望和过度投入，都可能是管理实践者需要克服的障碍。创新绩效评估的最终目标是改进政府绩效，并且反思政府绩效改进的模式，无论在何种情况下，这都应该成为绩效评估创新的基本出发点。

　　参考文献：

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