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　　在分权化改革进程中,地方政府规模呈不断增长趋势。本文从地方政府规模的扩张趋势出发，以组织整合理论为分析工具，初步构建了规模分析的模糊整合框架，以期为我国地方政府规模适度化的探讨提供新的研究途径。

　　政府规模是行政改革中重要的理论和实践问题，而地方政府作为市场化改革的主要引导者和推动者，其规模的合理化程度直接制约着行政改革的目标选择与最终效果。从组织整合的角度来看，地方政府作为一种典型的公共组织，只有在其系统内外都实现了有效的整合，才能确保地方政府规模的合理化和适度化。

　　一、地方政府规模扩张的趋势分析

　　“国家(政府)的存在是经济增长的关键，然而国家(政府)又是人为经济衰退的根源”[1]，著名的诺斯悖论阐明了地方政府在经济乃至整个社会发展中的重要地位，同时也说明了地方政府对社会发展作用的两面性，即地方政府既能够促进发展，也能够阻碍发展。世界银行1997年度报告《变革世界中的政府》也说到：“地方政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，地方政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但是若情况相反，则发展便会止步不前。”[2]地方政府对于经济发展的作用不容置疑，但是，为何地方政府又会引起地方经济和社会发展的中断和停滞呢?

　　在很大程度上，这是因为近年来，随着全世界范围内分权化改革的不断深入，地方政府所掌握的职能、资源、财权、事权都成倍增加，地方政府规模无论从财政、职能、机构、人员还是所掌握的资源上看都呈不断增长的趋势。而当地方政府规模超越了一定的限度之后，地方政府用于自身的成本就会急剧上升，从而造成社会总福利的下降，成为损害社会发展的力量。和其他任何制度安排一样，地方政府的维持与运作也是有成本的，地方政府规模扩张最直接的后果就是政府自身费用的上升，间接后果则是可用于社会再生产的资源减少。正如很多学者都意识到的那样，“政府范围不能无限制扩大，否则政府就可能成为侵害民众的最危险的力量，怎样使政府约束在无政府状态和利维坦之间，可以说是政治学永恒的主题。”[3]

　　二、组织整合：一种有益的分析视角

　　其实，对于地方政府规模的研究，学术界主要是从政治学、经济学和法学这三种途径来进行探讨的。政治学途径起源于对权力的研究，认为地方政府规模的扩大是由于权力的扩张本性;法学途径侧重于地方行政机关建立的依据和职权行使的法治要求;经济学途径则从财政幻觉、官员自利性等角度分析了政府规模扩大的原因。[4]但不管哪一种研究途径，学者们总是容易陷入两难的境地——一方面要强调发挥地方政府在经济建设与社会发展之中的重要作用，政府规模不能过小，如不能履行其应当承担的职能，社会的要求和期望得不到满足，地方政府的公信力和合法性就受到质疑;另一方面又要限制地方政府规模，如果政府规模过大，必然造成公共支出的增长，加重社会负担，也会造成公众对政府的不信任，使地方政府不能有效地发挥作用。

　　为了更好地解释地方政府规模，笔者尝试用一种组织学的途径来思考问题，从地方政府自身的整合机制入手来确定规模的合理化边界。这种组织整合途径围绕组织结构这一中心命题，分析地方政府系统的内外整合机制，以地方政府与市场、社会间的整合为研究起点、以地方政府内部整合为重心，具体分析地方政府的权力、职能、资源、观念、利益、制度、业务流程等方面的整合，致力于搭建一个规模分析的组织整合框架，并通过各种整合机制的优化来达到政府规模合理化的目的。从组织整合的角度来看，适度的政府规模不是由外部力量强加的，而是由内在于地方政府系统的各种整合机制的交互作用所决定的。

　　显而易见，从组织整合的角度来看，地方政府规模实质上是地方政府与市场、社会间整合的互补的部分。同样，发生在地方政府内外的各种整合也影响着政府规模的大小。地方政府规模是由这些整合机制交互作用的结果。但是，地方政府是一个复杂系统，其内在的整合机理错综复杂，很难判定到底哪一种或者哪几种整合因素才是影响地方政府规模的关键性因素。就像人类社会系统中的许多模糊现象和模糊行为一样，地方政府规模也是模糊整合机理发生作用的表现，是模糊整合的结果。此处借用混沌理论中的“模糊”概念，受管理学中的“模糊控制”的启发，提出“模糊整合”这一概念。在地方政府规模研究中引入“模糊”这一概念，源于地方政府整合系统的复杂性和整合机制的交互性。所谓“模糊整合”，是指地方政府在整合的过程中，由于系统的复杂，其内在的整合机理错综复杂，整合的动因交互多元，整合发生的关键性因素难以捕捉和明确，整合发生的动因并不明晰，整个整合过程难以准确描述，由此规定的地方政府规模及其扩张的原因不甚明晰。模糊整合运用到地方政府规模的分析当中，其目的在于呈现地方政府整合系统的复杂性及地方政府规模的不确定性。

　　三、地方政府规模分析的组织整合框架：模糊整合

　　模糊整合为我国地方政府规模及其扩张的原因提供了一个组织学的分析框架。笔者选择了地方政府与市场、社会间的整合为切入口，对地方政府的行为范围和职能边界进行了考察，认为地方政府规模实质上是政府、市场、社会三者间往复整合与博弈的结果。同时，为了努力展示模糊整合中较为清晰的几种整合机制，还应把地方政府的利益、观念、制度及流程的整合纳入到分析框架中来。其实单就某一种整合机制而言，它运行的逻辑路线和作用方式还是较为明晰的，但就整个模糊整合系统来看，它们的地位、作用机理及在实践中的运用却各不相同，共同构成了地方政府模糊整合系统的四维结构。

　　首先，从宏观上看，在地方政府繁杂的整合系统中，地方政府与市场、社会间的整合是处于核心和关键地位的，它规定了政府的行为范围和边界，从而界定了地方政府的内在职能规模和外在形式规模。地方政府规模实际上是地方政府、市场与社会间整合与博弈的结果，通过这种组织间的互动与妥协，从而最终形成一个较为合理的政府-市场-社会之间的网络合作模式，地方政府的规模也由此界定。但是，地方政府作为一种制度安排与设计，它与市场一样同样存在“政府失灵”的可能，它的行为范围是有限的，职能不能无限扩张。地方政府规模的边界是由市场与地方社会来确定的，它们各自就职能和活动的范围达成一致，或者说地方政府、市场与社会的界限在现有的给定条件下相对固定。这就意味着无限政府、全能政府或超强社会力量的消除，表现为地方政府与市场、地方社会的各种力量，在扩大自身能力的拉锯战中达到了暂时的稳定与均衡。只有当这三者之间达到适度整合时，地方政府规模才是合理的。反之，如果这三者之间的关系是整合过度或欠整合，地方政府要么过大要么过小，会引起政府规模不经济，从而导致社会总福利的“溢出”，妨碍经济的发展。

　　其次，存在于地方政府整合系统深层次的利益与观念整合，从根本上规范着其他整合机制作用的发挥，是整合系统的动力要素。从非正式制度的角度考虑，寻找地方政府规模扩张的深层次原因，可以从地方政府利益与观念的整合中找到答案。由于利益的异质性及多元化利益格局的存在，地方政府内部存在不同程度的利益冲突，这为地方政府规模的膨胀提供了不同层面的利益冲动，是地方政府规模扩张的根本动力。同样，作为非正式制度的政府观念，是一种具有超稳定性的意识文化，它从根本上制约着地方政府的行为方式，从而影响地方政府的规模。地方政府规模的组织整合研究，必须建立在对利益与观念进行描述与分析的基础之上，较为深层次的利益及观念的整合是其他整合机制发生作用的驱动因素。

　　再次，如果说利益与观念整合是整合系统的动力要素的话，那么制度整合则是整个整合系统的外在表现。地方政府整合无非是要使各种制度性要素的排列组合更具合理性，并使这种合理性制度化。地方政府规模是一种观念化了的制度安排，可以通过正式制度的整合来得到体现和完善。在地方政府的正式制度条件中，与地方政府规模密切相关的就是地方财政、机构设置与人员配置这三个制度性指标，地方政府规模相应地表现为地方财政规模、地方机构规模与地方人员规模。地方政府规模可以通过这几项正式制度安排的成本和收益的权衡来加以分析，通过财政整合、机构整合与人员整合这三种制度整合途径来实现。

　　最后，从整合系统的动态性上看，地方政府还需要进行纵向层面的整合——业务流程整合，它是地方政府规模优化的程序保证。从动态上看，地方政府规模优化是地方政府业务流程整合的必然结果。地方政府流程整合是政府治理理念在业务流程上的映射，是提升行政效率和降低行政成本的要求，是政府组织机构变革的前提，是实现地方政府职能有效整合、推动地方规模优化的程序保证。在新形势下，我国地方政府改革必然要对业务流程进行整合，这对实现地方政府职能转变,推动政府机构改革,提高政府行政绩效,降低政府行政成本,优化政府规模具有重要意义。

　　总之，地方政府是一个复杂的组织系统，其整合更具复杂性，笔者称之为模糊整合系统。地方政府规模是一系列整合交互作用的结果，它们共同确定了地方政府规模。在地方政府整合系统中，这四类整合共同构成了地方政府模糊整合的四维分析结构。

　　四、适度地方政府规模的组织学解析

　　那么，何为适度地方政府规模呢?从经济学的角度来看，地方政府规模应与地方的经济增长密切相关，当政府规模变动时，内在经济和内在不经济是同时发生的。如果内在经济大于内在不经济，则表现为规模经济，这时扩大政府规模仍可使平均成本降低，有利于政府提高效率。反之，则表现为规模不经济，这时扩大规模只会导致平均成本上升，有损政府效率。因此，最佳政府规模的选择，既要充分享受政府规模经济的益处，又要抑制规模不经济因素的滋生，力求使政府规模收益(效率)递增，最终把政府规模扩大到使平均成本达到最低点。按照交易费用理论，当政府规模达到政府在“内化”一项新政府职能所引起的管理成本等于“市场”(或社会)来履行该项职能的费用时，均衡就实现了，这时政府规模就是适度的，也是最合理的。

　　而从政治学的角度来看，地方政府规模应以公共权力的限度为标准来衡量。受人民委托执行公共权力的地方政府，其权力的过度行使往往会侵犯人民的自由，因而其必须受到严格的限制，政府规模也应有明确的约束。有限政府在政制安排中利用其内部的分权与制衡机制，依照法治原则，实现政府权力的自我约束，防止政府内部的过度集权与专断，国家通过制度安排，规范政府权力运行机制与方式，以此来实现政府规模的合理化。只有当地方政府权力不侵害人民的自由和权利，得到人民的认可，这时的规模就是适度的。

　　然而，从组织整合的角度来看，适度地方政府规模是从内部衍生而来的，是由地方政府内在的整合机制所决定的，同时受到多方面因素的影响。只有当地方政府内外整合系统充分发挥作用，地方政府与市场、社会间协调有度，地方政府利益与观念高度同化，地方政府制度衔接性好，地方政府流程顺畅时，由此规定的地方政府规模才是适度的。

　　如何把政府规模控制在适度的范围内，始终是各国行政改革追求的目标。但是，地方政府规模的适度化标准并非简单的多少和大小，而是根据各国所处在的社会经济发展水平与其政府所履行的职能的吻合性，地方政府内外整合度以及专业化与一体化之间的“成本收益均衡”性来确定政府的适度规模。

　　一个具有适度规模的地方政府，必然是适应社会需求的、功能完备的政府;也必须是能有效保护产权、减少对经济干预的政府;必须是具有理性和自律性的政府;必须是具有较高行政效率并热心提供公共产品的政府;必须是能维持一个规模合理的公共部门并给予公民较多经济自由的政府。

　　[参考文献]

　　[References]

　　[1][美]诺斯. 经济史中的结构与变迁[M]. 上海：上海三联出版社、上海人民出版社, 1994. 21.

　　[1] Douglass C. North. Structure and Change in Economic History.Shanghai: SDX Joint Publishing Company and Shanghai Peoples Press, 1994. p21.

　　[2] 世界银行. 1997年世界发展报告：变革世界中的政府[R]. 北京：中国财政经济出版社，1997. 157.

　　[2]The World Bank. World Development Report 1997: The Government in the Changing World.Beijing: China Financial & Economic Publishing House, 1997. p157.

　　[3] 曾峻. 公共秩序的制度安排[M]. 上海：学林出版社, 2005. 43.

　　[3]Zeng Jun. Institutional Arrangement of Public Order. Shanghai: Academia Press, 2005. p43.

　　[4] 朱立言. 政府组织适度规模研究[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2007. 132.

　　[4]Zhu Liyan. A Research on the Proper Scale of Governmental Organization.Beijing: China Renmin University Press, 2007. p132.

责任编辑：春华