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　　村民委员会制度建设作为推进村民自治有效运行的重要环节,一直是学术研究者和实际工作者关注的重点。

　　在当代中国农村，村民委员会(以下简称村委会)是存续最久、设置最广、制度也最完整的合法性组织。自从20世纪80年代设立以来，这一组织在推动农村基层民主不断发展、维护农村社会秩序稳定等方面发挥着显著的作用;但另一方面，与“三农”问题的不断恶化相伴随，村委会制度在运行过程中出现了越来越多的问题。如何通过制度改革和完善，促使村委会运行走出困境、焕发生机，成为学术界和实际工作者持续关注的问题。笔者认为，可以从强化村委会的非政府组织性质的角度，完善相关的制度建设，确保其在新农村建设进程中发挥应有的组织保障作用。

　　一、非政府组织：村委会的重新定位

　　从官方立场来看，村委会并不属于非政府组织，而是农村基层政权组织。也正因如此，除了极个别的学者以外[1]，在大多数研究者眼中，村委会也由于“其基于地域统一设立且与政权体系相连”[2](P17)，或者出于研究方法上“不利于考察村庄中非正式组织对村庄治理的参与及其后果”[3]的考虑，以及村委会现实运行中所表现出的与基层政权机关之间的权力关联，尤其是被赋予的行政角色，而被排除在非政府组织之外。在笔者看来，立法者、实践工作者和理论研究者将村委会归为政权组织的解释方法，既不符合村委会设置之初的基本宗旨，更无助于村委会在促进“三农”发展上的功能发挥，缺乏合理性和现实性基础。

　　如果考察村委会设置的初衷和宪法规范的基本立场，就会发现村委会制度建设的主旨正是要将村委会建设成为与乡镇基层政权有明确界限的非政府组织。1982年颁布实施的《宪法》在第111条明确规定，“村委会……办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这表明，宪法确定的村委会的活动宗旨和基本功能是自治性的，并没有给予更多的行政角色预设。[4](P38)只是在以后的立法决策中，村委会才被强加了越来越多的行政职能，其活动也受到基层政权机关越来越实质性的干预，其组织建设上的民间性及其实际运行中的自治性不断淡化。

　　再从村委会应有功能的发挥而言，与乡镇及其以上的政权机关不同，村委会不是国家机关，没有国家机关特有的国家强制性权力，其功能发挥的基本方式是自律，也就是借助于其自身组织及其具体运行被其成员的内在认同和自觉遵守。这就要求某一特定的村委会在组织建设和运行机制构建上必须全面而充分考虑本村的经济资源占有情况、产业结构及其发展状况、宗族宗教势力影响状况、村庄精英对村内事务的控制力度、村庄治理传统的影响状况、村内其他社会组织对村内事务的影响力度等多重因素;同时，村委会的运行机制与政权机关完全不同：它不是通过单向的硬性的，而是通过双向的软性的说服。组织建设和运行逻辑的迥然有异，表明村委会基本上是一种显然不同于政权机关的非政府组织。这就是《村委会组织法》试行法正式通过之前，时任全国人大常委会委员长的彭真在发表的讲话中所强调的，“村委会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’”，因此要“把村委会同政府加以区别”，并必须明确反对“把村委会搞成一级政府”的做法。[5](P609-610)

　　如果说在计划经济时代，尤其是城乡分治体制下，为了确保国家向农村社会提取剩余，而强化村委会作为政权组织对农村基层社会的控制功能，还表现出一定的现实合理性的话，那么，在目前所处的新农村建设的时代背景下，继续维持村委会的政权组织特性已无必要，重塑村委会的非政府组织特性乃势之所趋。

　　之所以如此，根本原因在于，随着国家在“三农”政策上的重大转变，即由过去的农业支持工业、为工业提供积累政策向工业反哺农业、城市支持农村的政策转变，以及农村税费改革特别是农业税的取消，使农村社会治理模式发生了深刻的变革。尤其是随着新农村建设的理论研讨和实践探索的不断深入，人们越来越清醒地认识到，包括乡镇政权机关在内的整个政权体系的职能转变，在新农村建设进程中具有重大意义。乡镇政府从过去单一的行政管理向新形势下以提供公共服务为中心的职能转变，不仅意味着乡镇政府应当一改过去“要粮、要钱、要命(计划生育)”的简单粗暴的施政方式，更标示着乡镇政府与村委会关系的调整。这种关系调整的基点应当是结束乡镇基层政府对村委会名义上是“指导、支持和帮助”实际上却为领导[6]的现状，维护村委会作为自治组织的法定定位。为此，村委会就应当结束过去将主要精力放在“迎来送往、催粮要款、刮宫流产”之类的行政管理类型的事务上，而要将工作的重心回归到“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等法定的服务职能之上，充分发挥其在新农村建设过程中政府与市场之间的衔接、沟通与合作效能，尤其是在政府和市场双重失灵情形下的社会管理和公共服务功能。而这就需要淡化目前村委会的政权组织色彩，强化其非政府组织属性，实现其应有的和法定的自治功能，确保其在新农村建设进程中组织保障作用的充分发挥。在笔者看来，承认并确认村委会的非政府组织性质，尊重村委会作为非政府组织所应有的非政府性、自治性、组织性、非营利性等特征或属性，应该成为村委会制度建设的新的出发点和思考平台。

　　二、从选举到自治：村委会制度建设重心的转移

　　作为基层群众的自治组织，村委会的活动主旨应当是服务于村民自治;与此相关的制度建设也应当是以村民自治为中心的。但不无讽刺的是，无论是在立法决策还是学术研究中，人们关注的重心都在村委会的选举活动，而对村委会的决策、管理以及对村委会的监督等更加符合自治精神并有助于自治目标实现的行为过程或环节缺乏应有的关注。在实践中，即如研究者所讽刺的：“前些年村民自治运行中，更多的是把村民自治简单地等同于‘民主选举’，每逢村委会换届选举，各种媒体便连篇累牍地进行报道宣称，似乎选举结果产生以后，村民自治就万事大吉了。”[7](P54)作为这种制度设计的结果是，试图入主村委会的村庄精英与村民之间的交往或交易活动仅限于村委会选举的前后一段时间。在此期间，村庄精英们或者花巨资进行大肆宣传，或者承诺上任以后施以优厚的福利回报，或者借助宗族、宗教甚至黑社会背景，或通过贿选等方式，试图获取村民的选票。而一旦选举结束之后，村庄精英对村民自治的关注、村民对村庄精英主导的村委会的监督也随之终止，以至于村庄事务管理中诸如村级财务不公开、村级重大事务决策不民主、农民群众不知情、村干部贪污和挥霍公款、乡村干部违法行政等违法乱纪现象屡禁不止。[8](P10)

　　在笔者看来，村民自治实践中本末倒置现象存在的根源就在于人们对村委会的非政府组织性质的漠视;其突出表现在立法者背离了宪法所确认的村委会作为自治组织的基本立场，试图将村委会设计成农村社会基层的政权组织，并按照我国政权体制设置惯有的民主偏好的思路设计出村委会的现有制度。

　　按照民主理论的核心内涵，即“承认和保障个人尊严和自治的最有效的方法是让人民通过选举他们自己的代表来管理他们自己”，[9](P230)选举被视为民主政治的核心;具体到村委会的制度建设和实际运行，村委会选举成为村民自治的基础、前提和关键，[4](P140)也就是理所当然的了。因此，要-68-从制度设计的角度克服村委会相关立法决策只注重选举而忽视其他的缺陷，首先就要从理论上廓清制度建构中民主与自治之间的逻辑关系。

　　在理论上，民主与自治密不可分，甚至可以说，民主实质上就是一种自治，“是一个包括选举在内的自治过程”[10](P5);但二者仍然是完全不同的两个概念。一般而言，民主可以界定为一种由其至少是大多数(最理想的是全体)成员(人民或某种社会团体的成员)共同处理其所属的社会组织(国家或者社会团体)公共事务的方式之一;而自治则主要是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”[11](P745)。可见，民主是社会组织处理其内部公共事务的方式，而自治则是用以处理组织内部以及其与政权机关之间关系的方式;或者说，民主是对内的，而自治则是既对内也对外的;民主的基本效能在于抵御个人或少数人在处理组织公共事务上的专断，而自治的效能除了在于抵御个人或派别的暴政以外，更重要的使命在于抵御组织公共事务处理中的外来干涉和外来影响。[11](P745)由此可见，民主与自治在基本内涵、功能定位和运行机制等方面并不完全相同。不仅如此，如少数学者所宣称的，笔者也主张，“在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治”，[12]或者试图借力于“村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口”[13]，迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。依此，可以说，恢复并确认村委会的非政府组织性质，并将自治而不是民主作为村委会制度设计的立足点，实为强化村委会的自治组织性质并推进村民自治发展的前提和关键。具体而言，这意味着一方面，与政权组织的角色定位不同，作为非政府组织的村委会的基本使命不在于对村民或村内其他组织的单向性管理和控制，而在于严格遵照村内制定的村民自治章程的规定，通过村委会与村民或村内其他组织之间双向的协商与沟通，为村内提供公共服务。由此，村委会的制度建设和实际运行就必须以确保村委会在提供村内公共服务上的合法和高效为重心，而不是单纯以村委会组成人员的选举为关键甚至唯一的指向。另一方面，从服务效能保障的角度看，作为非政府组织的村委会最根本的制度保证不是民主而是自治。众所周知，在我国这样一个社会经济运行具有浓厚权力主导色彩与自治精神严重匮乏的国家，实行村民自治中遇到的最大的障碍就是来自基层政权机关的干预;[4](P78)尤其是在实行村民自治之前农村地区实行的“政社合一”的人民公社体制，使基层党组织和基层政权机关“大权独揽，小权不散”[14](P948)成为一种常态，即便是人民公社体制为村民自治体制取代之后的很长历史时期，基层党组织和基层政权机关试图控制村委会的各项事务的念头和习惯仍然挥之不去;再加上农村社会独有的宗族或宗教势力的组织化或非正式的影响，我国村民自治实践中遭到了来自不同领域的各类不利影响。因此，村委会制度建设中的首要问题就是如何排除村委会运行中的外来干扰，确保其公共服务职能的有效发挥。

　　三、从人治到法治：“两委关系”的发展方向

　　所谓“两委关系”，即指村民自治进程中村委会与村党委之间在组织和工作上的关系。从法律和政策规定上看，两委关系都是“有法可依”的。如《村委会组织法》第3条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”而《中国共产党章程》第32条也规定，“村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”但由于现行法律政策的相关规定过于原则和抽象，两委在村民自治进程中的权力关系只能根据特定时期、特定村庄中诸如两委领导的个人素质和经济实力、村庄治理传统、宗族宗教势力影响、乡镇政府的支持态度等制度外因素的影响而确定。实践证明，规范化和稳定性不足的权力关系，会导致两委的应有效能在无谓的权力斗争中被抵消或削弱。近几年来，无论是学术界还是决策者都在为村民自治实践中两委关系处理这一瓶颈问题的解决设计或尝试各种方案。

　　在大多数人看来，两委关系不确定或不稳定的根源主要在于两者权力界限的不清晰;因此，村民自治实践中所形成的“一制三化”模式[15](P352-353)、“两票制”[16](P131-140)，研究者所提出的“两委一体化”[16](P187-195)、两委之间实行“‘掌舵’与‘划桨’分开”的分权思路[17](P290-299)或政务与村务的适度划分[18](P212-217)等主张和提法，都是以明确两委权力界限为目标指向的。

　　如有学者所坦陈的，两委关系是事关村民自治的全局性问题，[15](P354)直接影响着村民自治的-69-未来发展前景。这一事关重大的权力关系如果处理不好，就会阻碍未来村民自治的发展：虚化村委会的应有权力和地位，将会导致村民自治名存实亡;弱化基层党组织的领导作用，又将难以保证村民自治沿着合法的方向发展;两委关系不能处于法治化、规范化的局面，村民自治就难以维持稳定发展的态势。而在笔者看来，前述的种种做法或主张，或者是以牺牲村委会的自治组织性质为代价(如“两票制”)，或者仍有浓厚的人治化色彩(如“一制三化”模式)，实际上无助于两委关系的规范化和稳定性。因此，我们需要立足于村民自治的客观现实需要和未来发展前景，从新的理论视角出发，以制度创新为中介，正确界定两委之间的权力关系，实现两委关系的规范化和稳定性，为村民自治的健康发展奠定坚实的动力基础。实际上，村民自治实践中两委关系的不协调，其根源在于立法者、研究者和实际工作者关于党对村民自治工作的领导方式(广义)的问题存在误解。按照学者的理解，所谓的党的领导方式(狭义，下同)并不包括党对社会主义事业中的国家事务的政治领导的实现形式，而仅指党对经济文化事业和社会事务实行政治领导的各种实现形式;党的执政方式所涉及的是党和国家政权之间的关系问题，是各级党委和政权机关之间的关系问题，实质是各级党委通过什么方法、手段和途径来实现对国家政权机关的政治领导的问题。[19]显而易见，党的领导方式与执政方式在适用范围和实现形式上有显著差异：前者适用于经济文化事业和社会事务，采取的形式包括制定符合和代表人民利益的路线方针政策，通过党组织加强思想政治工作、组织工作、宣传工作，要求党员在贯彻执行中发挥先锋模范作用等等;后者适用于政权机关的组织和权力行使活动，采取的形式包括党的路线方针政策法律化，依法定程序向国家政权机关推荐重要干部并使执政党党员参政议政的人数在国家机关中占大多数，通过国家权力机关依法组织国家行政机关、司法机关并充分发挥这些机关的作用，等等。[19]因此，承认并确认村委会的非政府组织性质，就意味着村党委对村民自治实行的是领导而不是目前实践中所惯用的执政，或者说，村党委在村民自治实践中只能通过思想宣传、支持协助、信息沟通、引导监督以及党员行为规范等间接方式实现其政治领导作用，而不应采取执政方式，将活动范围扩展到诸如主导立法决策、推荐重要干部、影响政权运行等方面。

　　具体而言，在处理两委关系尤其是在完善相关制度之时，应当以尊重和满足村民自治这一要求为出发点，确保村委会在宪法、法律、法规、村民自治章程等规范性文件所设定的权限范围和程序性要求的前提下，依照村民会议或村民代表会议所做出的决议，按照责权相结合的原则自主地行使相关权力。同时，在此基础上，还应充分发挥基层党组织作为村民自治政治保证的重要作用，尤其是在服务或支持村民自治事业的发展、引导和监督村委会的决策及其执行、传输和反馈村情民意信息、管理和教育本村党员发挥模范作用等方面发挥其应有的作用。

　　四、从领导到监督：乡村关系格局的调整

　　所谓乡村关系，是指村民自治实践中，乡镇政府与村委会之间的权力关系。与两委关系一样，乡村关系的不协调，也是村民自治运行不畅的主要表现之一。一般而言，这种不协调除了体现为极少数情形下“村委会不作为，政府难介入”[20]之类的村委会采取不合作态度以外，绝大多数情况都是乡镇政府通过公开或隐秘的不当方式对村委会工作的干预情形。

　　按照学者的解释，导致乡村关系不协调的主要原因有三：一是现行法律相关规定过于粗略和原则性，尤其是《村委会组织法》(第4条)虽然规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助”和“村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但该法既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大，由此而衍生出种种冲突现象。[21]二是乡镇政府在国家权力结构中的独特地位及其所担负的职能。众所周知，乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，在目前的压力型政权体制之下，国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都会通过行政命令的方式由各级政府层层下达直至乡镇政府。为了完成上级部署的各项任务指标，特别是计划生育、征兵等这些直接由村民负担的任务等等，乡镇政府被迫不惜牺牲村民自治的代价，对村委会实行诱惑、串通或逼迫等手段。[22]三是最根本和最具实质意义的，是村委会缺乏对抗乡镇政府不当干预的物质力量。一方面，乡镇政府与村委会掌握的资源量不对称。客观上，乡镇政府作为-70-正式的国家基层政权机关，掌握的治理资源明显要多于村委会;另一方面，在目前的体制下，村委会实际上扮演着双重角色：它既是法定的村民自治组织，但又承担着某些行政职能。[22]如果说前者使乡镇政府对村委会活动的不当干预具有可能性，后者则使这种干预成为现实。

　　上述三种原因中，立法上的缺陷虽在表面上为后二者之因，但在我国现有政权体制之下，其实为后二者之果，因而不足以深究;乡镇政府的独特地位相对于村委会制度而言，更类似于某种外部因素，因而属于上述的政权体制改革需要关注的问题;只有第三项原因即村委会自身的尴尬地位才是村委会制度设计中需要重点关注的问题。因此，要保障村委会得以有效防范乡镇政府的非法干预，进而维护乡村关系的协调，就必须从维护村委会的独立于政权机关的法定地位，也就是从确认其非政府组织的性质和地位的角度入手，改革和完善村委会的相关制度。

　　在现有的制度框架内，将村委会确认为非政府组织，使得村委会与乡镇政府的关系模式有所改变：一方面，村委会作为社会组织，意味着乡镇政府只能是以公共管理者的身份与村委会发生关系的，因此，对于计划生育、服兵役、收缴税款、治安维护、民政事务、文化教育等“政府下派”的所谓“政务”，村委会与乡镇政府之间是一种行政法上的行政授权法律关系，而不是以领导与被领导为核心的隶属关系。双方应当根据相应的法律规定，通过行政契约的形式，明确各自的职权和职责。另一方面，作为一个自治组织，村委会对本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会发展规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及相关制度的建立等“社区自身”的“村务”的管理，属于村民自治的范围，应当由村委会根据相关法律和村民自治章程的约定，自主管理，乡镇政府只能作为监督机关对村委会的相关事务管理依法进行监督，而没有直接干预的权力。

　　在笔者看来，只有将村委会确认为非政府组织的身份和属性，基于乡村之间的授权与被授权、监督与被监督的法律关系平台，才有可能将村委会与乡镇政府之间的权力关系真正纳入法治化轨道，确保此种关系的良性发展，促进村民自治的发展，推进新农村建设战略的顺利实施。

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