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　　有效治理公共危机要求实现政府模式转型,建立前瞻型政府。对政府而言，建立公共危机的预警机制和预警系统，预防公共危机的发生，或及时将危机消弭于萌芽之中，已成为政府公共危机治理机制中刻不容缓的重要工作。

　　【摘要】有效治理公共危机要求实现政府模式转型，建立前瞻型政府。前瞻型政府是坚持以民为本的民本政府，是坚持责任取向的责任政府，是崇尚为民服务的服务政府，是不断自我完善的创新政府。有效治理公共危机，构建前瞻型政府，必须培养政府及其官员的预见意识和前瞻能力，转变政府职能，整合政府机构，完善政府部门间的联动机制，健全公共危机的预警机制。

　　一、问题的提出：公共危机治理要求政府模式转型

　　从1998年的洪水、2003年的非典、2004年的禽流感到2008年的南方雪灾、汶川特大地震、“三鹿奶粉事件”再到2009年的甲型H1N1流感……这种种的突发事件，不管是天灾还是人祸，都给国家和人民带来了巨大的伤害，破坏了社会正常的生产生活秩序，也一次又一次地考验着现代政府的公共危机治理能力。这种能力，一是政府的回应能力，即应对危机的速度、力度和效度；二是政府的前瞻能力，即有效预防危机发生的能力。现实告诉我们，后者比前者更为重要。

　　行政生态学理论告诉我们，随着行政生态环境的变化，一个只具回应性的政府已经不能适应当代政府治道变革的要求。人们对政府的期望越来越高，不仅要求政府具有良好的回应能力，而且要求政府具有战略思维能力和前瞻预测能力，以保障他们免受公共危机带来的生命财产损失。现代管理学的前馈控制理论（前馈控制也称预先控制，是一种建立在科学预测基础上的面向未来的控制方式）认为，治理公共危机的关键是在问题出现的临界点之前就发现问题，提前采取纠偏措施，从而防止和避免问题的发生，而不是当问题出现时再进行干预和补救。新公共管理运动代表理论之一的改革政府理论在政府再造的十项原则中明确提出，政府改革的目标是：有预见性的政府，预防而不是治疗。但纵观20世纪行政改革和政府模式的演变，以政治—行政二分原则、韦伯的官僚制和科学管理为代表的经典理论、行为科学理论、公共政策学派、新公共行政学派、新公共管理理论以及新公共服务理论，“代表了政府回应性的六大基本模式，都是在管理型政府总的回应性框架下展开的，所要解决的都是政府如何回应社会要求的问题”［1］，强调用科学化和技术化的理念去改善行政管理，这显然与“使用少量钱预防而不是花大量钱治疗”［2］的目标是不一致的，政府满足于回应性追求是无益的。因此，现代社会环境的日益复杂性和高度不确定性，要求政府必须尽快实现模式转型，具有强大的前瞻性功能，建立起一个随着环境变化而随机应变的、超越回应性的前瞻型政府。

　　二、前瞻型政府：内涵及其特征

　　以上分析表明，随着社会复杂性和不确定性因素的增加，既往定位于回应性角色上的政府已经不再适应社会的要求，因为无论多么及时的回应，都会显得滞后于客观现实的要求。这就是说，政府已经陷入不知应当回应什么和不知应当怎样回应的困境，以至于社会陷入了危机状态。这时必然要求用前瞻型政府这种全新的政府模式来代替政府的回应性追求。那么，在构建和谐社会的过程中，有效应对公共危机的前瞻型政府具有哪些基本特征呢？

　　首先，前瞻型政府是坚持以民为本的民本政府。所谓“以民为本”，就是政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点，全面彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。人民信任政府，委托政府管理公共事务，其中一条就是希望政府能够预测、预防和及时处理各种公共危机，保证人民有一个安全可靠、公平舒适的社会环境。前瞻型政府正是从人民的利益和社会的意愿出发，积极回应社会大众的诉求，准确把握事物发展趋势，有效预测公共危机事件，洞察先机，高瞻远瞩，以积极主动的态度研究问题，制订出危机管理的战略发展规划，解决相关问题。总之，治理公共危机，解决公共问题，实现公共利益，是前瞻型政府的本质。

　　其次，前瞻型政府是坚持责任取向的责任政府。前瞻型政府首先应该是责任型政府，即从为民负责的角度科学预测可能出现的公共危机事件。没有、不适当或不正确地对即将发生的公共危机事件作出科学预测，就是失职，或者说缺乏责任心，也就不是真正意义上的前瞻型政府。政府的前瞻性是谋划未来、抢占先机的需要，是防患于未然、规避风险的需要，更是治理危机、为民负责的需要。

　　再次，前瞻型政府是崇尚为民服务的服务政府。以人为本、责任取向的逻辑结果，是对前瞻型政府须以服务为导向的要求。“持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神”［3］。在奥斯本（DavidOsborn）看来，前瞻型政府应该集中精力做好“两件根本性的事情：它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来”［2］。只有这样，才能真正做到为人民服务。因此，构建前瞻型政府是建设服务型政府总目标中的一个子目标，前瞻型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务职能，有助于政府服务能力和质量的提升，是建设服务型政府的重要基础和基本条件。

　　最后，前瞻型政府是不断自我完善的创新政府。前瞻型政府只有不断完善和善于创新，才能保证自身的前瞻性，提升自身预测公共危机的能力和为人民服务的水平。在公民的民主意识和主体意识不断提高、对公共产品和服务要求越来越高的情况下，政府需要不断加强自身的管理和建设，对政府部门进行创造性的改革，树立创新意识，培养创新思维，营造创新氛围，集聚创新要素，激发管理活力。总之，前瞻型政府应该是不断探索政府体制运转的新方法、新模式，不断创新管理方式，完善政府自身组织结构，以适应新环境变化的开拓创新的政府。

　　综上所述，所谓前瞻型政府，就是在以民为本理念的指导下，以解决公共问题、社会问题为责任，以为民服务为宗旨，以科学预测和有效预防为核心职能，具有有效治理公共危机的前瞻能力的现代政府。可以看到，前瞻型政府的提出，不仅是政府管理体制上的改革，更是政府管理理念的变革，是一种全新的政府职能配置、机构重组、管理方式和行为模式的革命。

　　三、应对公共危机，构建前瞻型政府的路径思考

　　当前，我国正处于社会转型期，而这一时期也往往是公共危机的频发阶段，但是我国政府“重救轻防”的思想仍占主流，往往专注于设计和加强组织机构建设，通过各种应急机制和紧急措施来解决已经出现的问题，政府公共行政仍然停留在以解决问题为中心的滞后性治理阶段，尚未形成在危机出现之前进行科学预测并采取积极有效的防范措施的预见性治理模式。究其原因，主要有以下四个方面：第一，政府对公共危机的预见意识淡薄、前瞻能力低下。新公共管理模式认为，政府是“掌舵者”而非“划桨者”，而我国不少地方政府和领导干部习惯于行使“划桨”职能，“掌舵”意识淡薄；习惯于问题的“治疗”，“预防”问题的意识淡薄；习惯于被动地作出回应，主动预测问题的意识淡薄。由于政府习惯于“划桨”、“治疗”和“被动反应”，不注意积极预测问题，因此，预见问题的前瞻能力低下。第二，我国政治环境中存在短期行为。在我国目前的这种“压力型体制”下，领导干部升迁是上级根据其“政绩”决定的。对将来可能发生的潜在问题的预测只是一种看不见的可能性，既不会得到老百姓的认可，也很难得到上级的认可和嘉奖，当然也就不会有“政绩”。因此，政府及其领导干部进行预见性治理的积极性不高。第三，政府各部门之间的联动机制不完善。政府各部门之间尚未形成“无缝隙”的联动机制，各自为政，各管一段，因此，任何一个环节出了差错，都可能引发问题。第四，政府对公共危机的预警机制不健全。目前，我国政府还没有形成一套系统的具有前馈功能的危机预防、预警和预控机制，以致在危机爆发前不能科学预测危机事件，在危机爆发时不能及时启动应急预案，在危机爆发后不能有效防止危机升级，导致事态失控。笔者认为，要有效应对公共危机，必须着力构建前瞻型政府，当前可以从以下几个方面着手。

　　1.培养政府及其领导干部的预见意识和前瞻能力预见意识和前瞻能力的培养是构建前瞻型政府的起点和前提。“政府的预见意识是指对于政府这样一个高度复杂的组织而言，要求其决策者和管理者从长远的、战略的角度出发，在和平发展时期就抱着遭遇和应对危机的心态，预先考虑和预测可能面临的各种紧急情况，在心理上和物质上做好充分对抗困难境地的准备，当危机爆发时，能够迅速回应并对危机局势实施有效控制，以防止危机蔓延和剧烈的爆发”［4］。首先，要加强对政府及其官员预见意识的培训。建立分层次的培训基地和机构，将政府预见意识的培训作为政府日常管理工作的重要内容之一。其次，要重点加强对预见意识的宣传和教育。要通过不断的警示，使政府能够吸取前车之鉴，从而自觉地形成预见意识和“自救”、“共救”、“公救”意识，有效提高政府防御风险和危机治理的能力。所谓前瞻能力，就是超前地把握事态发展趋势的能力。培养政府及其官员的前瞻能力是当前的一项紧迫任务。因为“在一个变化来得惊人迅速的时代，‘未来盲’是个致命的缺点”［2］，目光短浅会削弱政府付诸行动的意愿和能力。当然，前瞻能力的培养要以敏锐的洞察力为前提，只有具有“洞若观火”的慧眼，敏锐地识别问题，才能通过众多现象看清事物的本质，在此基础上“去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里”，达到对事物发展态势的准确预测和把握。

　　2.转变政府职能，整合政府机构

　　职能交叉重叠和权责不清是政府缺乏预见性的根源。这主要表现为政府职能定位不明确，政府职能结构不合理，上下级政府之间权责划分不规范，职能部门之间权限划分不清楚。不少地方政府囿于思维定式，依然是依靠专业化的公务员队伍和组织机构提供服务，往往是等到潜在的问题变成现实的问题后才开始寻找对应之策，但此时有可能已经造成无法挽回的严重后果。十七大报告指出：“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制……加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这就为进一步转变职能、整合政府机构指明了方向。整合政府机构意味着撤销不该设的机构，合并不该分设的机构，改组设置不合理的机构，从而为政府正确履行职能、避免行政不作为提供体制保障；整合政府机构也意味着要进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，加强政府的自身建设，从而使政府职能的履行更加符合以人为本、全面协调可持续发展的要求。

　　3.完善政府部门间的联动机制

　　加强政府各部门之间的联合与联动，确保政府行为的“无缝隙”链接，搭建信息的共享平台，是应对公共危机、构建前瞻型政府的至关重要的基础环节。完善政府部门之间的联动机制，一是牢固树立和落实全局观念，切实加强部门之间的工作联系，密切配合，对一定时期内可能出现的危机事件，由相关职能部门牵头负责协调解决。二是建立健全政府各部门之间的信息共享机制，定期召开相关部门共同参与的联席会议，对经济社会发展中潜在的问题进行联合会诊，实现“条”“块”沟通顺畅，增强联动效应。这就要求政府各部门对公共危机信息源进行连续检测和预警，通过整理和分析，从而实现信息的同步共享。三是加强政府统一领导，及时制订联动预案。预案旨在建立多部门应急联动的管理机制，采取有效的措施，齐抓共管，从而有效预防、及时控制和消除公共危机事件。四是健全公民代表、公共危机专家和政府官员定期交流的议事机制，广泛收集反映社情民意和经济社会发展趋势的重要信息，增强政府诊治、预防公共危机的能力。五是建立常设性的、承担会商决策和综合协调职能的危机管理部门，以保证在危机发生前和危机发生后能够有权力迅速组织相关部门和人力财力物力进行有效控制和治理。

　　4.健全公共危机的预警机制

　　纵览各类突发事件，公共危机虽具有不确定性，但也并不神秘。从突发事件发生、发展的因果机理来看公共危机的出现必然有其前期征兆，如果对这些前期征兆予以足够重视，进行科学的分析和预测，不仅能够防患于未然，而且能够大大提高政府治理的主动性，节约治理成本，提高政府执行力和公信力。能干的政府解决问题，精明的政府避免问题。危机预警在政府公共危机治理中是十分重要的，将直接关系到政府的公共危机治理能力和公众对政府的信任度。健全的预警机制不仅能够及时预防危机的发生，减少损失，而且即使在危机发生后也能按照预定计划有条不紊地处理，从而减少社会混乱，维护社会秩序。对政府而言，建立公共危机的预警机制和预警系统，预防公共危机的发生，或及时将危机消弭于萌芽之中，已成为政府公共危机治理机制中刻不容缓的重要工作。做好政府危机管理的预警工作，主要包括以下内容：一是建立高效、灵活的危机预警组织体系。二是建立准确的信息监测系统。三是建立快速的信息分析系统和相关的指标体系，并在实践中不断加以改进和完善。这样，在发现危机征兆和迹象时，就能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，按照可能发生的危机大小，采取相应的措施。四是政府要及时向社会发布有关危机预警信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的危机管理措施，提高危机管理的效率。五是加强危机预警的理论研究，不断提高危机预警能力［4］。

　　四、结语

　　在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正经历着前所未有的急剧社会转型，社会结构突变，社会问题凸显，民生问题凸现。各级政府必须进一步加强社会管理和公共服务职能，高度重视并不断提升自身的预见意识和前瞻能力，深入研究事物发展规律，正确预测未来发展态势，最终建立起有效治理公共危机的前瞻型政府，才能未雨绸缪，高瞻远瞩，防患于未然，有效地预防和治理公共危机事件，推动社会社会主义和谐社会建设的伟大工程。

　　参考文献：

　　［1］张康之.关于服务型政府的几点原则性构想［J］.上海城市管理职业技术学院学报，2007（4）：7-10.

　　［2］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996：205.205.206.

　　［3］李传军.管理主义的终结——服务型政府兴起的历史与逻辑［M］.北京：中国人民大学出版社，2007:9.

　　［4］田星亮.政府预见力探析——以“三鹿奶粉事件”为例［J］.天水行政学院学报，2009（3）:53-56.

　　【作者简介】周定财（1979—），男，湖北襄樊人，徐州师范大学讲师，研究方向为政府理论与公共政策。

　　【基金项目】教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“地方政府改革与深化行政管理体制改革研究”（06JZD0033）和徐州师范大学人文社科基金项目“转型期我国地方政府能力建设研究”（07XWB09）。

责任编辑：春华