在当代中国公共生活领域里，人们都曾遭遇过政策黑箱问题，久而久之形成两种认知误区：其一，政策的制定与我们无关，由此带来行动上的集体不作为；其二，事后，由于个体利益受损或者社会福祉的降低，抱怨政策在运行中出现失灵等质量偏差现象。所有这些都关涉到一个新的工作领域：政策质量的有效评估。

　　政策并不神秘，任何政策在形而上层面都体现了国家的目标与意志，在操作层面则是资源的合理分配。在大科学时代，促进科技进步的四大要素分别是：人才、经费、科研环境（制度）与文化，四者构成一个互动的四元模型。

　　有趣的是，在条件基本相同的情况下，各地的科研效率却有着天壤之别，其中的原因是什么呢？

　　简而言之，这是政策质量的差异带来的结果。任何政策从操作层面讲，其最大的可见功用就是提供一种合理配置资源的规则，以此保证人、财、物等资源的使用效率，从而推动科技的进步。问题是，当代的科技建制结构日趋复杂，其内在关系变得越发晦暗不明，在此背景下制定一项高质量的科技政策是非常困难的事情。如何提高科技政策的质量就是当下各国科技管理部门的主要任务所在。这就预示了一个新兴行业的出现：政策评估师。

　　政策评估师的出现与两种背景有关：其一，政策制定作为社会技术活动，日益呈现出去意识形态化的特点，开始出现基于证据的政策（Evidence-based policy）的发展趋势，它的主要理论旨趣在于把政策制定回归到科学的层面。其二，一项高质量政策的制定是非常复杂的。从问题确认开始，它至少要处理如下三个环节的问题：高质量的数据、分析的技巧与政治的支持。而这些工作只有专业人士才能胜任。对于政策质量的评估，已然从来自市井的肤浅的描述性评估向专业化的实质性评估转变。

　　通常来说，任何政策都有容错导向，即允许出现一部分错误，这是人类认识事物的附加成本。但是，这种容错导向必须得到严格的监督，否则，容错导向很容易成为一项政策失败的借口；更为严重的是，一旦没有严格的监管，容错导向会把政策失误的成本与后果转嫁给政策受众。不但没有起到政策应有的激励作用，反而增加了政策受众的道德义务。为了有效避免这种情况的发生，应该设立专门的政策评估师制度，借助专业知识遏制低质量政策的出台与运行。

　　当下，科技政策制定主体有三种模式：精英制定主体、共同体制定主体与公众制定主体，三种模式各有优缺点。一般来讲，在科技与社会发展程度不高的情况下，采用精英制定主体有其合理性，但是，随着社会的快速进步，公众的知识水平普遍提高的背景下，政策制定主体应该由精英向共同体模式转变。当社会进化程度非常高时，比如知识经济时代，政策制定主体进一步下移，由共同体向公众演变。因此，世界上大多发达国家主要采用共同体制定主体与公众制定主体模式，其中有很多变体形式（四种过渡形态，如精英与共同体混合型主体等）。

　　目前，我国的政策制定主体仍然锁定在精英主体模式。当今世界早已进入共同体制定主体时代，这就出现一种制度性的主体错位现象。从而导致我国的科技政策质量水平普遍不高。

　　近年来由于信息技术与网络的飞速发展，出现一点可喜的变化，即当下的精英制定主体已经是扩容的精英制定主体：以精英为主，以部分共同体参与为辅，可以把这个阶段称为混合型精英制定主体。政策制定过程本是一个在目标一致前提下的多方利益博弈的过程，通过公平的博弈，各方的利益与诉求都能得到体现，在此基础上出台的政策才能发现存在的真正问题，也才能真正调动群体的积极性，并保证政策在低阻力下平稳运行，避免政策质量严重偏差现象的出现。

　　任何拒绝评估的政策其质量都是难以保证的。由于各个利益群体的心理偏好不同，一旦形成，很难改变，从而影响政策目标的选择。如果不给各个利益群体以公平的表达机会，那么很多心理偏好将以隐蔽的形式存在，它将是未来政策运行的阻力成本的主要来源。

　　比如，精英的偏好与寻常百姓的偏好是有很大差别的，如果完全由精英来制定政策，那么可以预见，这项政策很难被底层的公众所认可与接受，导致公众与精英在认知层面出现公开的决裂，这种态势在当下的中国社会已经有很明显的体现。而共同体制定主体的好处在于，这个群体位于整个社会的中层，其在心理偏好与势差上与精英和公众都有广泛交集，从而政策理念易于被社会各阶层人士普遍接受。因此，这个群体制定出来的政策运行阻力比较低，政策效率也容易得到体现。当下中国的科技政策制定主体应该是共同体制定主体，这种转型有利于快速提高政策质量。对于制定主体的甄别与监督恰恰是政策评估师的主要职责所在。

　　一项高质量政策从制定、政策工具选择到执行，各个环节都需要来自第三方的独立反馈机制，然后政策才能作出有针对性的调整。这些都是需要专业人士来完成的工作，他们的工作就成为政策质量监督与反馈的主要监测者。

　　目前我国的科技政策质量监督环节中恰恰缺少这一环，为了弥补这个政策质量监管的缺口，应该从制度层面设立一种中立的政策评估师职位。通过设立评估师基金来维持评估师的正常工作与调研支出，这部分人的职责就是时刻监督政策运行各个环节的质量，如果一项政策在出台之前没有得到评估师的认可，就需要整改，否则不能出台；对于运行中的科技政策，可以通过政策评估师的分析，预防可能的政策质量偏差现象的发生。

　　对于政策评估师的监管可以通过采用专业学会与公众评价相结合的方式，目前在一些发达国家评估师是一项高收入职业，他们的成功运行规则可以为我们所借鉴。正是由于这些政策评估师的卓有成效的工作，使发达国家的政策质量普遍比较高。

　　（作者：上海交通大学人文学院教授）