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　　进入新世纪以来，我国的科技投入以超常规发展。2012年中国研发费用支出预计可达1万亿元，在这种背景下，加强科研评价工作、高效管理研发预算已成为政府和公众的迫切要求。

　　目前，有关科技评价与科研经费管理的讨论涉及方方面面：从政府宏观管理到科研机构微观管理，从营造创新环境到激发科研人员创新潜力，从提升国家整体研发水平到提高基层研发单元的科研工作质量等等。

　　当前科技评价的三个问题

　　作为科技管理的重要手段，科技评价的核心是揭示并确认科技活动的存在价值，发现并表彰科研成果的价值创造。既然是价值评价，就会存在评价主体的差异性、评价标准的多样性和评价文化的多元性。相关问题主要表现为三个方面。

　　评价主体方面，主要是科研管理者的价值导向模糊。宏观管理价值导向与微观管理价值导向没有进行适当区分，科技投资效益评价与科研绩效评价混同。比如宏观要求难以层层分解为对每个科研人员或每项科研任务的具体要求。对于基层科研人员来说，真正的“创新火花”有赖于少数有天赋、有兴趣的人去静心捕捉，能产出重大突破的科技项目毕竟屈指可数。科技投资效益评价应让纳税人理解科技投资获得了哪些收益，以获得支持；科研绩效评价应让同行理解科研获得了哪些有价值的研究进展，以获得认可。

　　评价内容方面，主要是评价的价值追求既全面又综合。目前科技决策主要以行政管理部门为主，各级管理人员在科技资源配置机制中拥有实质性影响力。管理部门难以对科技创新能力和水平进行评价，对产出成果核心价值的判断也仰赖于科技专家系统。为了管理便利，必然更加注重产出的定量评价；为了降低资源配置风险，评价内容必然既全面又综合。进一步加剧了科技计划和科研机构定位趋同、科技资源重复配置和评价要求趋同；有些带有很强探索性的科学研究也要求将研究成果转变成现实生产力，加剧了科研功利化和学术泡沫化趋势。

　　评价对象方面，主要是参与性、自治性和自主性不足。就科学研究评价而言，由于我国“学院科学”价值体系的建立相对较晚，科学精神、学术自由的氛围养成相对不足，加之外部利益相关者增多，使得本应由科学共同体内部管理的学术秩序领域，越来越多地被科技行政管理体系所取代。就应用技术开发和转移转化评价而言，政府的过度干预导致部分企业不是更多地追求市场价值，而是获得政府资源。

　　价值导向影响资源配置

　　历史上，许多有关科学研究本身的决策和评价主要由科学共同体自主进行。二战以来，科学和技术发展极大影响着经济、社会、环境和国家安全等方方面面，政治家和公众越来越积极地参与到科技决策和科技评价中，希望有限的资源能够投入到最需要的地方。

　　日益增长的科研队伍使得学术研究加速成为大众化事业，学术标准总体水平下降。这种内外环境的变化，对科技评价体系和科技决策机制产生重大影响。

　　我国科技力量主要布局在大学、科研院所和国有企业，而科技资源投入又以政府为主导、企业为主体，公共财政、企业和社会资金在科技投入上存在目标差异。

　　我国基础研究占整个科研投入的比例一直保持较低的水平；我国大部分科研投入投到了科研设施上，重视科研仪器设备的引进和更新，而美国将大部分的科研投入花在科研人员身上，重视提供和创造更好的生活、工作条件；从我国国立科研机构经费来源的结构看，竞争性科研项目的比例逐年上升，保障性和经常性科研经费投入比例逐年下降。

　　政府部门作出的大部分科技决策都基于不完善的信息，对科学前沿和知识创新的理解程度不如高校和科研院所的科学家，对产业需求和技术创新的了解程度不如企业家，其主要职能也没有能力去评价或选拔潜在赢家，理应站在辅助社会创新的立场，以完善创新制度体系、矫正市场失灵、健全市场功能和支持学术自治为最大政策目标。

　　政府投入应用于健全有利于创新的社会基础结构和建设创新文化环境，增强研究机构的创新能力，激励企业加大研发投入强度，引导促进产学研优势互补。

　　做好资源配置顶层设计

　　在现行科技管理体制中，往往是政府部门替代科学共同体来决定科学研究方向和具体事务，政府管理“越位”与科学共同体管理“缺位”并存，缺乏“协同治理”的法定程序和稳定机制。

　　以“过度行政化”为特征的科研管理体系，产生了一系列负面影响：如本应相对独立的“学术自治价值体系”逐渐依附于行政化评价体系与奖励制度，助长了管理功利化和科研功利化等短期行为；科研机构市场化改革违背了科技创新与管理的内在规律，制约了基础研究、产业共性技术研发和公共科技事业的发展……

　　30多年的科技体制改革，重点是科研机构和基层科研人员，宏观科技管理体制并没有根本性改变。

　　下一步改革建议从优化公共科技资源配置的顶层设计入手，强化宏观决策的跨部门协调和统筹安排，最终形成科技管理部门、研发执行系统与财政资助部门相互支持、相互监督的资源配置机制，以适应新时期科技跨越发展的资源配置要求。

　　在存量资源方面，建议结合政府部门的职能调整，从源头解决科技项目行政干预过多和定位重复、多头资助的问题。加快建立统一的国家科技项目信息系统，减少研发项目的多头申请和重复投入。

　　在增量资源方面，可以探索建立与行政管理部门脱钩的新资助机制，按照公平竞争、择优支持的原则相对独立运行。强化公私研究合作伙伴，鼓励稳定支持的国立科研机构更灵活地与企业深化合作。加速建立开放创新网络，强化中央地方伙伴关系，支持区域创新集群发展。

　　构建“协同治理”新模式

　　当前，我国的科技管理同时面临国内治理与全球治理的双重挑战，应在传统“自上而下”科技管理模式的基础上形成政府机制与市场机制、科学共同体与社会公众良性互动的“协同治理”新模式。

　　在科技管理者方面，重塑创新体系结构。上游以国立科研机构和高等院校所从事的基础研究和前沿研究为主；中游以转制院所、应用研究机构所从事的应用研究和技术开发为主；下游以本土企业所从事的技术开发、产品化及商业化为主。

　　在科学共同体方面，加快培育和发展科学价值体系和学术自治机制。创新是一个不断批判、确证、新旧思想激烈碰撞的过程和结果。

　　保障学术独立与自由，鼓励理性质疑和学术批判，强化责任意识，规范学术秩序是科学事业得以持续发展的根基。

　　在协治机制方面，探索建立法定的科技咨询和民主协商机制。在新型科技管理体制下，科技决策需要基于科学事实基础、民意基础和国家的战略需求来综合决断。

　　科学共同体要提供有关决策的科学分析报告，独立、科学地分析有关决策的可行性；还要对国家各类重大科技计划、规划、工程、专项资金以及基金进行评估，提出高质量咨询建议。同时，还要充分发挥民主协商、调查研究、公众参与等协治机制的作用，支持更多利益相关者参与相关科技决策。

　　（作者系中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）

责任编辑：春华