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　　【核心提示】据第六次人口普查，全国登记的流动人口多达2.2亿人，人口流动的主要方向是从落后的中西部地区流向发达的东部沿海地区。在可以预见的未来，中国流动人口的分布将仍然以东部沿海城市带为重心，继续向沿海、沿江、沿主要交通线地区聚集。

　　“人口倒挂”与城市治理困局

　　在中国的沿海地区，尤其是经济发达的县级市和大城市郊区，往往出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地居民的数量。以上海为例，2011年全市常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，已占常住人口总量四成，主要集聚在城郊结合地区。就业机会相对较多、居住成本相对较低和交通相对便利等是吸引外来人口居住的主要因素。在个别村庄，户籍人口与来沪人员的比例甚至高达1∶16。在城乡结合部，由于城市管理体制不能适应人口结构的变化，产生了一系列社会问题。

　　首先是公共资源的配置与分配问题。虽然外来人口已经占城乡结合部地区的多数，但地方政府对该地区公共物品的提供却是以户籍人口为依据的，譬如，警力的配备，公务员的数量，学校、医院等公共设施及公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。大量人口的涌入导致了公共资源的紧张：一是教育资源短缺，二是社区医疗资源不足，三是公共交通设施配套滞后。

　　其次是城市管理问题。一是市容环境问题。由于制造业企业、来沪人口大量聚集，原有的生活废弃物收集、垃圾处理设施难以满足需求，城市管理人员也存在巨大缺口。二是违章建筑问题。城乡结合部的村民几乎每家都违章搭建，少则十几间，多则四五十间，大多用于出租，出租房占实有房屋的50%左右。

　　最后是公共安全问题。一是社会治安问题突出。城乡结合部地区的治安案件和刑事案件总量往往在所属区名列前茅。二是安全隐患较多。城乡结合部的不少农民私房对外群租，天然气、液化气罐违规合用，存在爆炸隐患；违章建筑间距太小，消防车无法进入；无证诊所、黑车、地下食品加工厂、无证幼儿园等，都构成了公共安全隐患。

　　人口导入地区治理困局的原因分析

　　首先，郊区城市化与中心城区改造，导致中心城区的人口压力和土地压力随着土地级差向城乡结合部转移，客观上造成了中心城区向城乡结合部“输出”社会问题和社会矛盾。

　　其次，基层政府在土地出让的利益驱动下，缺乏长远规划，将过多的土地用于房地产尤其是高层住宅的开发，而忽略了配套设施的建设和土地供应。大量的外来人口聚居在城乡结合部，客观上要求这一地区提供必要的就业岗位、基础设施、住房以及基础教育、医疗卫生等公共服务，这就必须有总体性、长期性的城市发展规划。而城乡结合部的基层政府长期以来只有管理农村地区的经验，面对快速的城市化，缺乏成熟的应对经验，以至于缺少前期规划，商业设施、道路交通、学校、幼儿园等配套设施跟不上房地产开发的步伐。

　　最后，镇一级的管理体制不能适应城乡结合部的复杂形势。城乡结合部地区经济发展迅速，人口结构、产业结构、居住结构、基层组织结构较之城区和郊区更为多元，利益关系错综复杂。然而，城乡结合部地区管理主体——镇，在管理体制上不能适应城乡结合部的发展需求。从人力资源的角度来看，镇一级的管理力量严重不足。以警力为例，不少镇级派出所管辖的区域和人口超过了中心城区，警力却是按照农村地区的标准配备。

　　强化人口导入地区公共服务体系的措施

　　第一，以实有人口而非户籍人口作为公共资源配置的依据。必须根据城市化的实际水平，加大对城乡结合部地区公共资源和公共服务的投入，使之达到或接近中心城区的水平。必须打破将外来人口作为财政负担和管理客体的旧观念，相当一部分外来人口已经不是流动人口，而是具有定居倾向的新移民，他们是社会财富的创造者、公共财政的支付者和拉动增长的消费者。

　　第二，建立跨行政区的功能服务区。行政区划主要对应公共管理职能，功能区主要对应公共服务职能（如教育、消防、交通）和市场化服务（如商务、休闲、服务业）。公共管理以镇政府为主，公共服务和市场化服务以区政府为主，甚至可以建立跨区的协调机制。以基础教育为例，美国的学区制度就值得借鉴。学区是提供公立小学、中学以及高等教育的有组织的地方实体，有时一个学区跨两个或多个行政区。特别是要促进社区卫生事业发展：一是不断优化社区卫生资源规划布局，加强居住小区卫生服务资源的配套建设；二是鼓励扶持社会力量办医，积极发展民营医院。

　　第三，建立与责任政府相匹配的财税体制，提升基层政府的回应性。市政府应在财政转移支付、人员安置、社会保障等方面为“人口倒挂”地区提供强有力的政策支持。城郊结合部“人口倒挂”地区往往也是各区的交界地带，存在很多管理上的“真空地带”。地方政府要进一步探索管理权责下放：一是加大区政府相关职能部门与镇政府联合执法的力度，切实提高城镇管理实效；二是积极推进城市管理权责的下放，根据实际情况，建立对外统一执法、对内有明确分工的综合执法机构，切实提高行政执法效能。

　　第四，在郊区城市化的过程中，要坚持中长期规划先行，避免短期行为。尽快建立并不断健全行政区划管理部门与规划、建设、国土资源等相关职能部门之间的长效沟通与合作机制，避免因政府部门间相互封闭式开展工作而导致行政区划与城市或区域发展规划相脱节等问题。行政区划应当与土地利用区划、教育区划、警务区划等密切结合，各种区划都得到尊重并能发挥应有的作用。

　　第五，以社区建设为抓手，建立外来人口与户籍人口共同参与的治理平台。民政部年初出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》，提出农民工在本社区有合法固定住所、居住满一年以上，即可提出申请，经社区选举委员会同意后，参加本社区居民委员会的选举。《意见》鼓励符合条件的农民工经过民主程序担任居民委员会成员、居民小组长等职务。凡涉及农民工切身利益的重要事项，都应听取农民工或农民工代表的意见。社区应该成为外来人口融入城市的主要平台，建立与地区人口结构相匹配的新型居民委员会管理机制，加强公共资源配置，不断提升社区服务能力。

　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

责任编辑：春华