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三中全会前后中央设立经济特区决策的形成
2008年05月13日 15:12 来源:当代中国研究所网站 作者:陈东林 字号

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  社会主义国家举办利用资本主义世界资金、技术的经济特区,历史上没有先例,这是一项创造性的实践。经济特区的建立,为进一步推进中国改革开放的深入发展,提供了借鉴和经验。实行特殊政策和特殊经济管理体制的特区,是我国体制改革方面进行综合性试验的试验场所。它在改革方面取得的许多成果,如:建筑工程实行招投标承包制、劳动用工实行合同制、干部实行聘任制、设立外汇调剂中心、土地使用权有偿出让和转让、建立劳动保险社会保障体系、国有企业实行股份制改革等等,都在内地推广。总之,经济特区是中国改革开放和现代化建设的重要窗口,特区建设的创新在全国范围内发挥着示范、引路和辐射作用。特区实践雄辩地展示了市场经济与社会主义制度的成功结合。

  设立经济特区的决策,始于十一届三中全会前后。但是,过去的一般研究和考察,都将其确定为1979年4月,这是不完整的。本文认为,以1978年6月为开始决策,1979年4月为完成,较为合适。其产生的思想萌芽和具体实践,则更早。

  就名称而言,经济特区并不是深圳和珠海的首创。早在20世纪60年代的三线建设初起阶段,1964年11月2日,李富春、薄一波带领各部委和四川、云南省委负责人到攀枝花工地视察,李富春在工地上代表中央已经提出了设立攀枝花经济特区的意见:

  1、成立攀枝花特区,属于四川省直辖,范围包括四川会理、盐边县各一个区和云南永仁、华坪县各一个区,对外称渡口市。

  2、成立攀枝花工业基地建设总指挥部,其下分冶金、煤炭、电力、交通、建材、市政等分指挥部。

  3、建立基地政治部,开展学大庆运动。

  4、攀枝花建设单列计划,资金和物资由中央直拨。

  5、攀枝花的生活供应由四川、云南共同提供。

  6、在建设中采取“先生产、后生活”方针。

  1965年2月5日,中共中央、国务院决定设立“攀枝花特区”,纳入计划单列,实行特区统一领导与国家各部委分工负责相结合的体制,从资金、科技、人力、物力上予以充分保证。于是,攀枝花成为中华人民共和国历史上的第一个特区,早于深圳15年。[1]当然,这个特区的“特”并没有后来的对外开放特殊性质,主要是指计划经济体制下的特殊经济领导体制。

  产生设立对外开放经济特区的思想萌芽,始于周恩来在“文革”后期开始注意台湾设立经济特区、引进外资的做法。

  在中国大陆陷入“文革”混乱之时,包括台湾在内的亚洲“四小龙”开始了经济起飞。自20世纪60年代以来,一些发展中国家和地区在进行经济发展战略的转变时期,都先后在局部地区开办了“出口加工区”,在其区域范围内实行一套优惠办法,以此作为引进外资、发展进口、逐步转轨的基地,带动经济的全面增长。尤其是台湾省和韩国出口加工区的成功经验值得借鉴。

  周恩来注意到了这一情况。1972年4月他接见广交会代表时,询问了台湾产品对外加工出口获得巨大利润的情况,感慨地说:为什么台湾能搞,我们搞不了?我们这样伟大的人民,出口才比台湾多十亿,值不得骄傲。

  1973年6月29日他接见美国银行家洛克菲勒时说:通过两国银行来推动两国贸易的发展,这是一个有效的渠道。我们过去不会运用银行。……我很直率地说,这一点我们还赶不上台湾的严家淦。……他对做生意、搞贸易有那么一套。……引进美国、日本和其他国家的外资。进口原材料,然后加工,专门供出口。他还在台湾高雄划了一个像香港一样的自由港,不收税。这样,台湾的贸易额就大了。……原来我很奇怪,它的贸易额为什么这么高?一调查,清楚了。它吸收一部分外资,这部分外资当然是支持它的。而且你知道,台湾的劳动力很便宜,比香港和日本的还便宜。[2]

  10月31日至11月3日,周恩来和来访的澳大利亚总理惠特拉姆会谈时,又重提说:蒋介石在台湾省有一个高雄港是自由港,没有税,吸引外资带着原料去建厂,利用台湾的廉价劳动力、劳务费,然后把商品回销外国。这样吸引很多外资到台湾去投资。[3]

  台湾的做法,已经在周恩来心中产生了共鸣。他比较了祖国大陆和台湾的劳动力、资源,感到设立经济特区,引进外资、来料加工的做法如果在大陆实行,将会吸引到更多的外资、赚取更多的利润。1973年在国务院的一次会议上,周恩来就曾半开玩笑地对李强说:“你这个外贸部长不如严家淦,人家在高雄搞了个出口加工区,把外贸发展起来了。”“我们过去没有这个条件。现在情况变了,我们应当多想点办法。”[4]由于“文革”的极左路线当时占有统治地位,“既无内债又无外债”成为铁定的“大好形势”标准,引进外国资金已经被否定,更不用说设立对外经济特区了。周恩来的这一宝贵设想只能存于心中,不可能实践。  但是,我们仍可以看到他思想中关于经济特区重要价值的认同闪光。

  1975年邓小平主持经济整顿工作时,又强调和高度肯定了实行对外加工、偿还外国预付购买产品资金的补偿贸易是一个“大政策”。但是很快就在“反击右倾翻案风”中遭到批判。

  到中共十一届三中全会前的1978年,集中精力搞经济建设,扩大对外开放的呼吁和思潮已逐渐成为全党的共识,推动着中央领导人对引进持积极态度,形成了加快扩大对外引进的指导思想。但如何加大对外开放的力度,尽快缩短中国与世界的差距?能不能找到一条快速发展经济的捷径?选择哪里作对外开放的突破口?这是中央当时反复思考的一个问题,。

  从1978年初起,中国陆续派出了谷牧、林乎加、李一氓等率领的多个中央考察团,到欧洲、日本等地访问。4月初,国家计委和外贸部组织以国家计委副主任段云为团长的港澳经济贸易考察团前往香港、澳门进行实地考察。考察团成员目睹了港澳地区经济发展的繁荣景象,尤其是香港没有耕地和资源,却依靠引进国外先进技术、设备、资金经济发展迅速的现实使考察团成员思想受到猛烈撞击。

  1978年5月,华国锋访问朝鲜回国途中,早有在辽宁设立对外加工区想法的辽宁省委书记任仲夷趁陪同机会,在火车上向华提议,将与日本关系密切的大连建设成北方经济对外窗口。华国锋当即表示要他写个报告,随后很快就批准派人到辽宁考察,但因条件不成熟而搁置。

  就在此时,港澳经济考察团回到北京,于5月31日向中央提交了《港澳经济考察报告(汇报提纲)》。6月3日向中央政治局进行了汇报。

  目前很少被人关注的这份报告指出,香港和澳门的经济,近十多年发展很快。主要原因是:

一、有充裕的资金来源。对外汇没有管制,各国游资大量进入。二、拥有较为廉价的劳动力。三、购进原材料和技术设备比较方便。四、大力发展对外加工工业,利用外来资金和本地廉价劳动力,进口设备、原材料和半成品,加工出口。五、产品适应性强。而现在内地供应港澳的商品,占份额却越来越小,由1966年的27.4%下降到现在的16.6%。

  报告提出,广东省的宝安县(今为深圳市宝安区)、珠海县紧邻港澳,发展出口商品生产,条件十分有利,是任何国家和地区都比不上的。今年3月,国家计委、外贸部、广东省派人考察了这两个县,和港澳工委共同研究,拟定了一个规划,设想经过三、五年的努力,把宝安和珠海“建设成为具有相当水平的工农业结合的生产基地和对外加工基地,建设成为吸收港澳游客的游览区,使其成为新型的边防城市”。

  为了达到这一目的,报告大胆建议——对这两个县“有必要实行某些特殊管理办法”:

  一、把宝安、珠海两县改为两个省辖市(相当于地级),派得力干部加强领导力量。

  二、两个县的商品收购、出口和所需材料及设备的进口,在统一计划安排下,直接同我驻港澳贸易机构联系,不再事事经过上报审批;两地开设供应入境旅客的专门商店,商品供应和销售,视同出口港澳。

  三、两个县生产建设所需的原料、材料、燃料和设备,原则上由广东省供应,有困难的可以用银行贷款通过港澳进口解决,建议免征关税,来料加工的手续也要简化;

  四、除了归还贷款之外,两个县所收的税收和利润暂不上交,留给当地,扩大再生产;

  五、对到两地的港澳同胞和外宾只凭港澳居民证和护照,检查从宽,简化手续;

  六、恢复1967年被废止的边境小额贸易,给当地渔民分给一部分外汇。

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