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实现经济法“好的调制”
2015年09月23日 08:10 来源:《中国社会科学报》2015年9月23日第813期 作者:董学智 字号

内容摘要:在转型时期,经济法的使命是促使权力经济向法治经济转变。

关键词:经济法;法律;法治;权力经济;权力

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  在转型时期,经济法的使命是促使权力经济向法治经济转变。经济法治的意义一方面在于约束、控制政府权力和经济行为;另一方面更在于保证政府调制的充分、谦抑、适度,即实现有效的、“好的调制”。

  法治不只意味着瀚若烟海的法律文本,而是由法律创制与法律实施这两个既相互区隔又互相推动构成的、不断运动发展着的有机系统。诸如宪法、刑法、民商法等自身基本框架颇为成熟稳定的传统法律部门,它们更趋向于坚持在实在法秩序范围内追求现实问题的有解性。然而,对具有突出现代性的法律部门(如经济法)而言,法律的实施却显得非常特别——“现代性”本身之意蕴使得这部分法律的实施过程更易受到政治、经济、社会等诸多内外因素的影响而显得颇为复杂。

  “政治—经济”的二维场境

  经济法的实施需要一个更宏大而深刻的视角和框架来体察,即“政治—经济”的二维场境。经济法因其本身经济性、规制性之特质而与这二维场境有更为深刻的关联和互动——政治、经济不仅作为外部的影响因子而存在,更构成了法律实施的内在机理:经济法的实施本质上即是政府凭借政治权力而参与社会生产、分配、交换与消费的经济过程,体现为政府宏观调控权与市场主体经济权利的互动博弈。

  全球化的制度要求、政治情势变化、经济发展状况以及社会秩序情况不仅会影响调制受体对法律的遵从,亦会很大程度上作用于执法者的立场、执法资源和偏好、执法的力度等。以预算法的实施为例,现代预算法实施的过程即是典型的政治经济过程:公民通过代议机关充分表达政治诉求;在预算的编制、审批、执行和监督过程中,公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等,参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程。上述过程,实际上主要是将政府活动置于公众的广泛监督与参与之下。而预算法的司法化路径是通过建构预算诉讼制度,激励公民或者集体参与、监督预算法的实施,这也表征为公民行使政治经济权利的过程。经济法其他领域的实施,比如反垄断法、金融监管法,都不可避免会反映出实施过程中错综复杂的政治推演、经济考量和潜藏其中的多重利益结构。经济法的作用和任务在于确认、保障和实现法律实施过程中所涉及的各方主体的政治、经济权益。

  避免经济法实施的“碎片化”

  经济法实施绩效的优良与否取决于是否是“好的调制”。按照“好的调制”的标准和一般经验来审视,我国政府调制中“调制不足”、“调制缺位”、“调制过度”、“调制低效”、“调制俘获”在一定范围内存在,对此应加强研究。除了上述共通性问题,我国经济法的实施还有着独特的中国经验:政府在党的领导下,往往以政策形式推行贯彻党对经济调制的意志,有学者评论,我国过往的经济改革走的是一条“政策之治”的道路。经济法中突出政策性的结果是经济法律从创制到实施,有非常明显的层级性(“条条”),即下一级政府对上一级政府相关政策贯彻落实中可能基于不同的立场和偏好而作出不同程度的新解读;差异性(“块块”),即同一政府的不同机构对政策执行的理解和把握不同而可能造成松紧不一、协调配合不够。这容易造成经济法实施的“碎片化”和“梗阻与失真”。

  从权力经济到法治经济

  在全面深化改革、全面依法治国的背景下,经济法的实施可以遵循以下路径。

  首先,我国基于国情形成的“高位推动—层级治理—多属性治理”和“先行试点—总结经验—再推广全国”的经验非常重要,而法律实施的反馈机制便是其中的核心所在。以财税法实践为例,出于经济下行巨大压力的考量、市场主体信赖利益的保护以及政府权威的维系,《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)对《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)中规定的对税收优惠的专项清理工作的调整,可以启发我们构建经济法的实施反馈机制是何等重要。

  其次,从“政策之治”走向“法律之治”,由权力干预走向法律治理非常重要。经济法在某种意义上的确是“法律凝固的政策”,具有一定的政策性,这在宏观调控法领域尤为明显。但事实上,在法治国家,政府调制市场的无论是行政手段还是经济手段根本上都应是法律手段——因为无论在宏观调控领域还是在市场规制领域,经济法上的权力的设立和行使中因介入了杠杆原理和经济参数,并且权力的行使相较于行政法上的权力略显软化和灵活,因此在调制主体和受体两者之间有一个法律开启并承认的缓冲博弈空间和选择余地——经济法事实上能够很好地平衡协调法律的规范性与调制的有效性之间的张力。

  总之,在转型时期,经济法的使命是促使权力经济向法治经济转变。经济法治的意义一方面在于约束、控制政府权力和经济行为;另一方面更在于保证政府调制的充分、谦抑、适度,即实现有效的、“好的调制”。

  (作者单位:北京大学法学院)

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